新发展格局是我国适应新发展阶段、面对新历史任务、破解新环境约束的必然选择，也是当前及未来一段时期我国经济社会各类活动的基本遵循。当前，我国城市进入高质量发展阶段，以土地、资本为核心变量的传统城市发展模式正在改变，以资源、投资驱动的传统要素集聚方式正在突破，城市高质量发展面临着新的要素转换、新的机制构建、新的目标设定和新的路线选择。只有在新发展格局的视角下，立足国内市场，培育国际竞争新优势，推动大尺度区域整合，构建符合人口大国要求的城市产业和就业体系，才能提供城市高质量发展的源动力。

 

城市是国家经济运行体系及其空间网络的重要支撑，其发展速度和质量直接关乎新发展格局的构建、推进和落实。我国的城镇化既创造巨大需求、又提升有效供给，是拉动经济增长的核心动能。新发展格局战略部署下我国经济发展的出发点和落脚点、中心和重心都发生了巨大变化，推进新型城镇化仍然是经济发展的重要抓手。只有畅通城乡区域经济循环，才能为构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局提供基本保障；只有推动城市高质量发展，才能形成系列空间节点，支撑新发展格局顺利推进并落实。

 

因此，科学理解新发展格局的内涵是深入设计城市高质量发展理论架构和实施路径的重要前提。第一，国内国际双循环是一个整体，不可偏废，内循环为主、外循环赋能、双循环畅通高效是新发展格局的基本表现。第二，由过去注重效率和发展转变为统筹发展与安全、实现更为安全的发展，这是新发展格局的核心要求。第三，实现高水平自立自强是新发展格局的本质特征。第四，改革、开放、创新是全面落实新发展格局的关键动能。第五，深化供给侧结构性改革和需求侧管理、推进创新攻关、推动国内统一市场的形成、优化升级产业结构、增强供给体系韧性、完善深层次改革和经济社会治理、塑造我国参与国际合作和竞争新优势，是加快构建新发展格局的主攻方向。

 

（二）新发展格局下城市发展的要素转换

 

传统意义上，城市发展以土地、资本等要素投入的生产函数模型为基本假定，学者们一般从投资驱动下的规模效应和集聚效应两个角度来描述城市发展过程并确定未来发展路径。伴随技术的进步，影响城市发展的要素表现形式、作用方式及强度发生了重大变化。因此，必须在新发展格局指导下，对要素转换进行深度解读。

 

1.人口流动符合市场规律并反映区域落差

 

人口是影响城市发展最核心的要素。当前我国人口流动呈现向东部、南方省份及中西部行政中心城市流动、向公共服务好和就业机会多的南方及大城市流动等新特征，符合市场机制作用规律的同时也反映出东西部、南北方、城市间发展落差。第一，跨省域人口向东部、南方流动。2016—2019年广东省、浙江省、江苏省年均增加常住人口分别达168万人、78万人和23万人，山东省、东北三省人口流出规模持续扩大。第二，人口持续向少数核心城市聚集。2016—2019年深圳、广州、杭州三城市人口年均净流入均超过20万人，长沙、宁波、西安、成都、重庆、郑州等城市人口年均净流入超10万人。第三，城市间人口联系加强。城市群内部经济联系密切，人口交互密切。百度人口迁移大数据显示，广州—佛山、深圳—东莞、上海—苏州、北京—廊坊、北京—天津、西安—咸阳等城市间人口单日流动频次逐渐走高。

 

2.城市土地要素增长空间正在受到“胡焕庸线”和粮食安全的双重挤压

 

土地是城市发展的空间载体，受到“胡焕庸线”和粮食安全的双重挤压。当前我国城市建设面积增幅收窄，沿海城市普遍存在工业用地挤占居住用地的问题。从总量上看，2019年我国全部城市建设面积达58 307.7平方公里，2011—2015年城镇建设面积年均增长5.4%，2016—2019年年均增长3.4%，增幅收窄；上海、北京、天津等大城市2016—2019年城建土地面积年均增长不足1%①。从用地结构来看，城镇建设用地包括居住、工业、商服、物流仓储、道路交通、公共管理与服务、公共设施、绿地等八类，全国整体城市建设用地中居住用地占比高于工业用地占比10个百分点左右，但与国家整体水平相比，上海、东莞等沿海城市普遍存在居住用地占比低于工业用地占比的现象，造成了土地和住宅价格高企。

 

3.城市建设资金逐步依赖多渠道融资

 

资本是城市建设和运营的基本保障。在城市快速发展的要求下，市政公用设施建设固定资产投资额增幅上升，地方财政支撑乏力，信贷和民间资本支撑力度加强。2019年城市市政公用设施建设固定资产投资额达20 438.8亿元；2011—2015年投资额年均增长3.1%，2016—2019年年均增长4.8%，增幅上升。尽管分税制改革赋予了地方财政一定的自主权，但长期以来我国地方政府财政支出效率并不高，随着城市加快扩张，许多城市地方财政明显支撑乏力。为解决投入不足的问题，城市陆续成立城投公司，以政府划拨土地为抵押物进行融资，引入银行信贷资金和民间资本。2019年，城市市政公用设施建设固定资产投资中地方财政拨款、国内贷款、自筹资金分别为5456.9亿元、5039.3亿元、4707.3亿元，占全部资金的70%以上。

 

4.技术、数据等“新型要素”持续赋能城市管理和品质建设

 

新一轮科技革命下，技术、数据等“新型要素”为城市发展注入了新活力。近年来，大数据、云计算、区块链、人工智能等前沿技术推动城市管理手段、模式、理念不断创新。2012年住房和城乡建设部公布首批90个国家智慧城市试点名单，截至2020年4月，试点数量已经达到290个，我国正在成为全球最大的智慧城市建设实施国。在“新型要素”赋能下，一批智慧城市样板工程涌现，“大城市病”得到初步缓解，城市管理成效和市民生活质量显著提升。

 

5.环境逐步成为恩格尔系数降低与库兹涅茨曲线拐点到来后的重要变量

 

在习近平生态文明思想引领下，坚守“两山”理念、优化“三生”空间已经成为城市发展的共识。近年来，我国恩格尔系数持续下降，从2016年的30.1%降至2019年的28.2%，整体临近库兹涅茨曲线拐点，大部分东部城市已经位于库兹涅茨曲线右侧。从居民需求和城市发展阶段出发，环境的恢复与建设是城市不可移动品质空间的核心内容，直接影响人口特别是精英人才的流动，正在成为影响未来城市发展的重要变量因素。

 

 

新发展格局下，我国城市进入高质量发展阶段，必须脱离传统路径依赖，顺应要素转换的新趋势，从供需互动、创新驱动、空间要素生产率提升、制度变革、产业链升级、治理深化六方面着手，促进城市平衡、充分、高效、公平、可持续、安全发展。

 

1.以供需互动促进城市平衡发展

 

处理好供给和需求的关系是新发展格局的重要内涵。当前和今后一个时期，我国经济运行面临的主要矛盾仍然在供给侧，必须紧紧扭住供给侧结构性改革这条主线，注重需求侧管理，打通堵点，补齐短板，贯通生产、分配、流通、消费各环节，形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡。我国城市发展暴露出的大城市病和中小城市功能萎缩、城市建设“千城一面”等问题，根本上就在于城市提供的产品和服务的品种、质量无法满足多层次、多样化的居民需求，致使部分城市承载力和吸引力不足。新发展格局下，城市发展要顺应人口向区域性行政中心、公共服务好、就业机会多的城市集聚的需求，统筹土地、资本、技术、数据、环境等要素资源，加快供给侧结构性改革。一方面，要提高中心城市、城市群综合承载及资源优化配置能力，根治“大城市病”；另一方面，要加强有效供给，提高小城市资源利用效率，治理经济增长乏力、公共服务长期供给不足、人才流失、产业凋敝等“落后病”，促进城市内及城市间供需平衡发展。

 

2.以创新驱动城市充分发展

 

创新是畅通国内大循环、塑造我国在国际大循环中主动地位的关键。在国内传统要素、投资驱动方式不可持续和国外全球价值链依附性嵌入模式支撑弱化的双重困境下，我国必须依靠创新驱动解决发展动力不足、潜力释放不够等总量、结构和水平问题，必须通过培育新技术、新产品、新业态、新模式，促进新旧产业融合，以本土企业自主创新能力提升和本土高端市场需求扩容支撑跨越“中等收入陷阱”。解决当前我国城市发展面临的内生动能不足、“摊大饼”式扩张造成的资源浪费等问题，应当以创新为基本出发点，推动城市发展动能转换，加快城市土地、人口、资本等传统要素与技术、数据等新型要素充分融合，提高要素使用效率，营造公平竞争的新环境，提供符合居民消费升级需求的新产品和新服务，促进城市充分发展。

 

3.以空间要素生产率提升引领城市高效发展

 

以中心城市为核心的现代化都市圈和高水平城市群是构建新发展格局的空间载体和重要支撑。落实新发展格局的决策部署必须持续发挥中心城市和城市群的带动作用，形成一批新增长极，优化区域分工，深化区域合作，更好促进发达地区和欠发达地区、东中西部和东北地区共同发展。当前我国人口持续流入公共服务好、就业机会多的中心城市，未来还将有三亿人口进城，而“胡焕庸线”约束下人口流入区城市土地要素供给增量空间有限。这就要求在未来的城市发展中，以新技术、新平台融合各类要素资源，构建新型生产函数，大力提升城市经济密度和地均产出，全方位提高城市发展效率。

 

4.以制度变革推动城市公平发展

 

扫除阻碍国内大循环和国内国际双循环畅通的制度、观念和利益羁绊，破除妨碍生产要素市场化配置和商品服务流通的体制机制障碍，形成高效规范、公平竞争、充分开放的国内统一大市场，是新发展格局的核心要求。在与户籍挂钩的系列制度约束下，我国大中小城市、小城镇之间存在明显断层，城乡、区域、收入差距持续扩大，区域协调发展与公共服务均等化进展缓慢，新市民获得感、体验感差。具体而言，存在如下问题：第一，以京津冀为例，北京、天津两个超大城市与河北省之间缺乏有经济活力的中小城市支撑，城市群等级结构不合理。第二，城市间特别是临近城市间经济联动仍有提升空间。2019年有11个省会城市在本省份的经济首位度超过30%，集聚效应显著，而辐射联动不足，没有有效调动各个城市参与经济活动的积极性，城市比较优势发挥尚不充分。第三，城市内各群体收入和生活质量差距仍然存在。根据《2019年农民工监测调查报告》，50.9%的受访农民工反映存在子女在城市上学难、看病难，市民权利缺失等问题，农村转移人口市民化仍然是新型城镇化和高质量城市发展需要解决的重大问题。未来城市发展需要转换空间视角，通过制度变革，以人口要素的自由流动带动城乡之间和地区之间在人均 GDP、人均实际收入和生活质量方面的均等化，推动城市公平发展。

 

5.以产业链升级带动城市可持续发展

 

产业链、供应链畅通是高质量国民经济循环的基础，产业链自主可控更是关系到我国经济安全、稳定的根本。按照国际经验，城镇化初期工业是人口聚集的直接动力，能够助推城市快速发展，而伴随城镇化的推进，城市产业结构发生重要变化，信息技术、金融等服务业以及高端制造业会逐渐取代传统工业成为城市发展的新动力，推动城市建设走向高级阶段。2019年我国人均GDP比中等偏上收入国家的平均水平高出13.5%，而城镇化率落后中等偏上收入国家平均水平的6%。预计“十四五”结束时，我国将跨入世界银行设定的高收入国家门槛，城镇化推进和城市发展上升空间较大。因此，必须紧紧抓住产业链升级的主线，优化跨行政区大空间尺度要素流动和配置机制，以国内大循环为主，重构区域产业链，培育完整的城市产业体系，解决三亿人口进城就业问题，缩小我国城镇化率与国际平均水平的差距，支撑城市可持续发展。

 

6.以治理深化保障城市安全发展

 

国家治理体系和治理能力现代化直接关系到新发展格局的构建和完善，而城市治理是共建共治共享国家治理新格局的基本单元。随着千万级人口大城市数量的增加，城市多元文化融合、自然灾害和公共卫生事件应急处理、市政基础设施承载等频频受到挑战。按照户籍人口计算，2019年我国千万以上人口的超大城市有6个，500万~1000万人口的特大城市有10个，300万~500万人口的大城市有30个。如果考虑到人口的流动，承载千万级人口的超大城市会更多，这对城市治理的高效性和安全性带来了极大挑战。特别是新冠肺炎疫情发生以来，如何在确保防疫工作的同时维持城市的正常运转，成为各级政府急需破解的治理难题。未来城市应充分借助技术、数据等“新型要素”，创新精细化管理方式和多元化治理手段，不断提高政府执政能力，全面提升城市治理的社会化、法治化、智能化和专业化水平，保障城市安全发展。

 

作者简介：刘秉镰，南开大学经济与社会发展研究院院长，教授、博士生导师；汪旭，南开大学经济学院博士研究生；边杨，天津财经大学经济学院讲师。

 

（本文首发于《改革》2021年第4期，第15～23页。此版本有删减，略去了参考文献）