陈玉荣

 

新年伊始，关于乡村振兴的农业农村政策成为广大人民群众十分关注的热词。2021年2月21日，《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》，即2021年中央一号文件发布。这是我国“十四五”开局之年的第一份中央一号文件，也是中央一号文件连续第十八年聚焦“三农”问题。文件指出，民族要复兴，乡村必振兴。要坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，把全面推进乡村振兴作为实现中华民族伟大复兴的一项重大任务，举全党全社会之力加快农业农村现代化，让广大农民过上更加美好的生活。如果单从文字上看，此次一号文件中有关旅游的内容不如前几年多。但就乡村旅游与乡村振兴的关系而言，一方面通过旅游发展可以有效带动乡村振兴，另一方面，乡村振兴本身也将为乡村旅游发展创造良好的条件。那么，到底脱贫攻坚成果如何持续巩固？农业农村现代化怎样推进？乡村建设行动怎么实施？高价彩礼等不良风气如何治理？2021年中央一号文件从多个方面进行部署，给农村农业农民发出了惠农的大礼包。

 

二、2021年一号文件起草的背景。2020年，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，农业农村发展克服疫情灾情严重影响，保持了稳中有进、稳中向好的势头，为“十三五”划上圆满的句号。主要表现在：一是农业生产能力迈上新台阶。粮食产量连续6年保持在1.3万亿斤以上，农业科技进步贡献率超过60%，主要农作物良种基本实现全覆盖，耕种收综合机械化率达到71%，农作物化肥农药施用量连续4年负增长。二是脱贫攻坚战取得决定性胜利。现行标准下农村贫困人口全部脱贫，832个贫困县全部摘帽，消除了绝对贫困和区域性整体贫困，创造了人类减贫史上的奇迹。三是农民收入持续较快增长。农民收入增速连续11年快于城镇居民，城乡居民收入差距由上年的2.64比1缩小到2.56比1，农民人均收入提前一年实现比2010年翻一番目标。四是农村面貌焕然一新。农村人居环境明显改善，基础设施和公共服务突出短板加快补上，农村改革向纵深推进，乡村发展活力明显增强。农业农村发展取得新的历史性成就，为如期全面建成小康社会奠定了坚实的基础。“十四五”时期，是乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年。党的十九届五中全会对优先发展农业农村、全面推进乡村振兴作出战略部署。去年底，习近平总书记在中央农村工作会议上发表重要讲话，向全党全社会发出鲜明信号：新征程上“三农”工作依然极端重要，须臾不可放松，务必抓紧抓实。总书记立足“两个大局”，指出民族要复兴，乡村必振兴，稳住农业基本盘、守好“三农”基础是应变局、开新局的“压舱石”，强调全面建设社会主义现代化国家，实现中华民族伟大复兴，最艰巨最繁重的任务依然在农村，最广泛最深厚的基础依然在农村。总书记的重要讲话，为起草2021年中央一号文件、做好新发展阶段“三农”工作指明了前进方向、提供了根本遵循。

 

三、2021年一号文件的主要内容。今年中央一号文件就是不折不扣贯彻落实习近平总书记重要讲话精神，落实党的十九届五中全会部署，围绕全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化，对“三农”工作作出全面部署。文件包括5个部分26条，主要内容可以概括为“两个决不能，两个开好局起好步，一个全面加强”。“两个决不能”就是巩固拓展脱贫攻坚成果决不能出问题、粮食安全决不能出问题。强调设立衔接过渡期，实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴的有效衔接，确保守住不发生规模性返贫底线。明确要求“十四五”各省（区、市）要稳定粮食播种面积、提高单产水平，确保粮食产量稳定在1.3万亿斤以上。“两个开好局起好步”就是农业现代化、农村现代化都要开好局起好步。农业现代化方面，突出部署解决种子和耕地两个要害问题，强化现代农业科技和物质装备支撑，着力构建现代乡村产业体系、现代农业经营体系，推进农业绿色发展。农村现代化方面，以实施乡村建设行动为抓手，部署一批农村人居环境、基础设施和公共服务、农村消费、县域内城乡融合发展等方面的重点工程和行动。“一个全面加强”就是加强党对“三农”工作的全面领导。对健全党的农村工作领导体制和工作机制、加强党的农村基层组织建设和乡村治理等方面提出明确要求，强调要强化农业农村优先发展投入保障。可以说，今年的文件既立足当前，突出年度性、时效性，部署好今年必须完成的任务，是管理好今年的“任务书”；也兼顾长远，着眼“十四五”开局，突出战略性、方向性，明确“十四五”时期的工作思路和重点举措，因此它也是管5年的“施工图”。

 

四、文件突显的几大亮点。2021年一号文件主要突显下列几个亮点：

 

1.保障脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接。“十三五”时期，新时代脱贫攻坚目标任务如期完成，现行标准下农村贫困人口全部脱贫，贫困县全部摘帽，易地扶贫搬迁任务全面完成。在攻坚脱贫收官之后，今年的一号文件即提出实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。要设立衔接过渡期，即在脱贫攻坚任务完成后，对摆脱贫困的县，从脱贫之日起设立5年过渡期。并要求持续巩固脱贫攻坚成果，健全防治返贫动态监测和帮扶机制、持续推进脱贫地区乡村振兴、加强农村低收入人口常态化帮扶。同时，开展农村低收入人口动态监测，实行分层分类帮扶。如，对有劳动能力的农村低收入人口，坚持开发式帮扶，帮助其提高内生发展能力，发展产业、参与就业，依靠双手勤劳致富。

 

2.确保粮、棉、油、糖、肉等供给安全。2021年中央一号文件还提出，深入实施重要农产品保障战略，完善粮食安全省长责任制和“菜篮子”市长负责制，确保粮、棉、油、糖、肉等供给安全。如何确保供给安全？文件进行了诸多部署：加强粮食生产功能区和重要农产品生产保护区建设。建设国家粮食安全产业带。扩大稻谷、小麦、玉米三大粮食作物完全成本保险和收入保险试点范围。加快构建现代养殖体系，保护生猪基础产能，健全生猪产业平稳有序发展长效机制，积极发展牛羊产业，等等。

 

3.再提种业，打好种业翻身仗。农业现代化，种子是基础。继中央经济工作会议后，2021年中央一号文件再次提出，打好种业翻身仗。正如一号文件指出，要打好种业翻身仗，需加快实施农业生物育种重大科技项目。对比近五年的中央一号文件，今年的一号文件更为注重加强农业种质资源保护开发利用。文件明确，加快第三次农作物种质资源、畜禽种质资源调查收集，加强国家作物、畜禽和海洋渔业生物种质资源库建设。同时，加快实施农业生物育种重大科技项目。实施新一轮畜禽遗传改良计划和现代种业提升工程。尊重科学、严格监管，有序推进生物育种产业化应用。支持种业龙头企业建立健全商业化育种体系，加快建设南繁硅谷，加强制种基地和良种繁育体系建设，研究重大品种研发与推广后补助政策，促进育繁推一体化发展。种子技术对农业特别重要，对增产的贡献比较大。现在国际上种子垄断性比较强，这意味着价格上是供应方说了算。中国本身是一个农业大国，良种培育是基础性的技术，自己掌握也是应该的。

 

4.2021年建设1亿亩旱涝保收农田。自2016年起，我国中央一号文件中开始提及休耕轮作制度，最近的5年来，除2020年中央一号文件提及外，休耕轮作制度一直处于试点阶段。今年的文件时隔一年，重新提及推广保护性耕作模式、健全耕地休耕轮作制度，以及推广农作物病虫害绿色防控产品和技术，更注重推进农业绿色发展。耕地是粮食生产的根基。坚决遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”，2021年中央一号文件提出，坚决守住18亿亩耕地红线。采取“长牙齿”的措施，落实最严格的耕地保护制度。而耕地资源是有限、不可再生的资源，如果打破耕地红线，中国的粮食安全无从谈起，因此要强调耕地非农化。文件提出，明确耕地利用优先序，永久基本农田重点用于粮食特别是口粮生产，一般耕地主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产。“实施新一轮高标准农田建设规划，提高建设标准和质量，健全管护机制，多渠道筹集建设资金，中央和地方共同加大粮食主产区高标准农田建设投入，2021年建设1亿亩旱涝保收、高产稳产高标准农田。”

 

5.乡村建设不得违背农民意愿。土地是农民的“命根子”。2021年中央一号文件在提及加快推进村庄规划工作的内容中特别指出，编制村庄规划要立足现有基础，保留乡村特色风貌，不搞大拆大建。同时文件强调，乡村建设是为农民而建，要因地制宜、稳扎稳打，不刮风搞运动。严格规范村庄撤并，不得违背农民意愿、强迫农民上楼，把好事办好、把实事办实。文件还指出，要坚持农村土地农民集体所有制不动摇，坚持家庭承包经营基础性地位不动摇，有序开展第二轮土地承包到期后再延长30年试点，保持农村土地承包关系稳定并长久不变，健全土地经营权流转服务体系。同时，加强宅基地管理，稳慎推进农村宅基地制度改革试点，探索宅基地所有权、资格权、使用权分置有效实现形式。保障进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，研究制定依法自愿有偿转让的具体办法。 

 

6.减少浪费首提粮食节约。一直以来，提升粮食和重要农产品供给保障能力都是中央一号文件的重点内容。今年的文件首次提到了要开展粮食节约行动，减少生产、流通、加工、储存、消费环节的粮食损耗浪费。

 

7.厕所革命分类有序推进。“厕所革命”最早出现在中央一号文件中是在2018年，要求努力补齐影响农民群众生活品质的短板，从2020年起，中央一号文件指出将分类推进农村厕所革命，东部地区、中西部城市近郊区等有基础有条件的地区要基本完成农村户用厕所无害化改造，其他地区实事求是确定目标任务。在今年的一号文件中，对于农村“厕所革命”进一步指出要分类有序推进，加快研发旱厕、寒冷地区卫生厕所所匹配的技术和产品，加强中西部地区农村户用厕所改造。

 

8.乡村建设要因地制宜、稳扎稳打。乡村建设是实施乡村振兴战略的重要任务，也是国家现代化建设的重要内容。“十四五”规划建议提出，“实施乡村建设行动”。一号文件对“大力实施乡村建设行动”进行系统部署，并明确提出“乡村建设是为农民而建，要因地制宜、稳扎稳打，不刮风搞运动”。乡村振兴必须因地制宜，因村施策，体现地域特色，尊重文化差异，不搞一刀切，不搞形式主义。我国地域辽阔，各地的气候、地理、资源、民俗和发展水平等差异大。乡村建设是为农民而建，必须坚持农民主体地位，充分尊重农民意愿，多听农民呼声，多从农民角度思考。一号文件明确提出，严格规范村庄撤并，不得违背农民意愿、强迫农民上楼，把好事办好、把实事办实。

 

9.乡村教育保留必要的乡村小学。2021年的一号文件除了延续去年提高农村教育质量、继续改善乡镇寄宿学校办学条件的要求外，指出要“保留并办好必要的乡村小规模学校”。过去几年，乡村学校“并校”的潮流一直在持续，很多小规模乡村学校陆续消失，也给部分学生带来不便，这次一号文件指出要“保留并办好必要的乡村小规模学校”，无疑对改善乡村教育资源是个巨大的利好消息。

 

10.加大高价彩礼等不良风气治理。近年来，高价彩礼事件频频引发争议。文件提出，持续推进农村移风易俗，推广积分制、道德评议会、红白理事会等做法，加大高价彩礼、人情攀比、厚葬薄养、铺张浪费、封建迷信等不良风气治理，推动形成文明乡风、良好家风、淳朴民风。这既说明中央对农村移风易俗的重视，也体现了净化社会风气的共识。拿不出高额的彩礼钱，致使儿子迟迟结不了婚”，“有丁点事都要办个酒席，收些人情钱”……目前在一些地方，讲排场、比阔气等陈规陋习仍然盛行，天价彩礼导致一些适婚家庭债台高筑，酒席泛滥让人情债不堪重负，“白色消费”造成极大浪费。陈规陋习既扭曲了正常的人际关系，又败坏了社会风气，移风易俗刻不容缓。这是一个系统工程，基层党组织和群众自治性组织应该是主导者和治理主体。一方面，基层党委政府要为乡风文明提供制度规范，包括对农村人情、办酒、彩礼、歌舞表演等提供建设性建议和规范性原则。另一方面，注重示范引领作用，充分发挥党员干部在农村乡风文明建设、深化移风易俗等方面的模范带头作用，探索符合地方实际和特色的公序良俗。

 

11.乡村改革 宅基地改革要稳慎。2021年一号文件提出，要完善农村产权制度和要素市场化配置机制，充分激发农村发展内生动力。在宅基地管理方面，文件特别提到，要探索宅基地所有权、资格权、使用权分置有效实现形式。在提及乡村改革问题上，文件多次用到“探索”、“稳慎”等词语，如提及农村集体经营性建设用地入市，要“积极探索实施”；提及休闲观光农业的产业分散布局，要“探索灵活新方式”；提及宅基地制度改革试点，要“稳慎推进”。这或许意味着在未来推进改革的过程中，会有更多的政策和试点工作陆续出台。

 

12.党建引领提高农村基层干部待遇。提及加强党的乡村基层组织建设和乡村治理内容，今年的中央一号文件也提到，要充分发挥农村基层党组织领导作用，持续抓党建促乡村振兴。文件提到，在有条件的地方积极推行村党组织书记通过法定程序担任村民委员会主任，因地制宜，不搞“一刀切”。文件特别提到，加强对农村基层干部激励关怀，提高工资补助待遇，改善工作生活条件，切实帮助解决实际困难。

 

13.要妥善处理农民群众合理诉求，调处化解乡村矛盾纠纷。现在农村社会存在的不稳定因素，很多源于农民合法权益受到侵害，如土地承包、征地拆迁、农民工工资、环境问题等。要化解这些矛盾纠纷，必须着眼根本，持续整治侵害农民利益的各种行为，畅通农民利益诉求表达渠道，维护好农民群众的合法权益。要坚持和发展新时代“枫桥经验”，相信群众、依靠群众，就地解决问题，从源头上预防和减少矛盾纠纷。 

 

 14.要严厉打击各种违法犯罪行为，深入推进平安乡村建设。当前，扫黑除恶专项斗争持续向纵深推进，对农村违法犯罪活动形成了强大震慑。要聚焦重点，严厉打击非法侵占农村集体资产、扶贫惠农资金和侵犯农村妇女儿童人身权利等违法犯罪行为，出重拳、下重手，除恶务尽。要把扫黑除恶和基层反腐结合起来，推进反腐败斗争和基层“拍蝇”，建立防范和整治“村霸”长效机制，铲除农村黑恶势力、非法活动赖以生存的土壤，提高农村居民的安全感。现在农村各类安全隐患仍然不少，一些农村地区假冒伪劣食品泛滥。要全面排查整治农村各类安全隐患，推行网格化管理和服务，开展农村假冒伪劣食品治理行动，全面防范和化解农村不稳定因素。 

 

15.以县域经济为抓手推动城乡融合。2021年中央一号文件提到，以县域经济作为推动城乡融合的重要切入点。一个县域是一个区域范围，有城也有乡，在此范围内，城与乡之间的经济、社会、文化交流联系紧密。县城能够发展起来，也能更好地发挥对乡村的带动作用。中央明确提出，要推进以县城为重要载体的城镇化，发挥县城的重要作用。

 

 

 

　　2月21日，《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》（简称《意见》）正式发布。这已是我国进入21世纪后一号文件连续第18年聚焦三农问题，新发展阶段“三农”工作依然至关重要，深刻认识和把握新发展阶段“三农”工作的历史方位和战略定位，对凝聚全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化的共识和合力，具有长远的指导意义。《意见》有三个显著特点：覆盖广，《意见》既对2021年具体工作进行部署，也明确今后五年的工作重点及相关举措，强化连续性，提供稳定的政策环境；持续久，以衔接过渡期为代表为巩固脱贫攻坚成果和乡村振兴衔接；举措新，提出如农村现代化、扶助常态化等多项创新举措为乡村振兴工作提供支撑。《意见》既谋长远，展望至2025年，贯穿“十四五”时期；又细落位，对实现巩固脱贫攻坚成果和乡村振兴有机衔接、加快推进农业现代化等具体工作进行细致部署，为今后一个时期的“三农”工作指明了方向、谋划了重点。文件核心亮点集中在种业、农业科技与农业装备、县城为载体的新型城镇化等。

 

　　一、深刻认识《意见》的重大意义

 

　　习近平总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会上的讲话中指出，我国脱贫攻坚战取得了全面胜利，完成了消除绝对贫困的艰巨任务。习近平总书记在中央农村工作会议上强调，坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，举全党全社会之力推动乡村振兴，促进农业高质高效、乡村宜居宜业、农民富裕富足。当前，我国“三农”工作重心由实现全面小康和消除绝对贫困向全面推进乡村振兴和加快农业农村现代化转移。《意见》在这一重要的过渡时期为脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接、开启农业农村现代化新篇章指明了工作方向，作出了具体谋划部署。

 

　　（一）有利于落实党的十九届五中全会精神。全会提出，“十四五”时期要优先发展农业农村，全面推进乡村振兴。《意见》针对党的十九届五中全会上提出的乡村振兴战略、新型工农城乡关系、农业农村现代化等工作分别作出部署，同时，进一步明确保障国家粮食安全、实施乡村建设行动、深化农村改革，以及实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接等重要工作任务。《意见》继续细化具体工作内容，进一步提出衔接过渡期，构建现代乡村产业体系、推进现代农业经营体系建设等落实举措，延续了五中全会精神，强化工作的可操作性。

 

　　（二）有利于抓好中央经济工作会议明确的2021年农业发展重点任务。中央经济工作会议强调“解决好种子和耕地问题”，凸显党对农业发展的重视。《意见》中再次重申落实藏粮于地、藏粮于技战略，保障粮食安全，呼应中央经济工作会议上对于种子和耕地问题的内容并就建设高标准农田、强化农田水利建设、实施土地保护工程等会议内容作进一步延伸与说明。《农业农村部关于落实好党中央、国务院2021年农业农村重点工作部署的实施意见》中明确指出，实施新一轮高标准农田建设规划，以粮食生产功能区和重要农产品生产保护区为重点，提高投入标准和建设质量，完成1亿亩高标准农田建设任务，统筹发展高效节水灌溉1500万亩。推动地方将高标准农田建设新增耕地作为占补平衡耕地指标调剂所得收益，优先用于高标准农田建设。

 

　　（三）有利于应对日益复杂严峻的国内外形势，确保粮食和农业安全。在新冠肺炎疫情加剧世界动荡变革的特殊时刻，迫切需要统筹发展和安全，夯实稳住农业基本盘、守好“三农”基础，为我国整体发展创造稳定环境。

 

 

　　中国现代化的短板在农村、在农业。加快推进乡村建设，努力实现农业农村现代化，全面建设社会主义现代化国家不能落下农业农村，这是现代化进程中必须面对和处理好的重大问题。为构建新发展格局，要以扩大内需为战略基点，投入更多的资源和力量优先发展农业农村，加快推进农业农村现代化进程，为双循环系统注入新的活力。

 

　　1、《意见》提出，2021年，农业供给侧结构性改革深入推进，粮食播种面积保持稳定、产量达到1.3万亿斤以上。目前我国粮食生产已经实现“十七连丰”，连续6年保持总产量在1.3万亿斤以上，坚守18亿亩耕地红线的底线不动摇。稳定粮食种植面积及产量，农业将继续为经济发展发挥“压舱石”的作用，同时为打赢种业翻身仗，确保我国粮食及重要农产品供给保障安全提供基础支撑。

 

图 2015-2020年我国粮食总产量（万吨）

 

　　2、《意见》指出，2021年要使农民收入增长继续快于城镇居民，脱贫攻坚成果持续巩固。当前现行标准下农村贫困人口全部脱贫，832个贫困县全部摘帽，农民收入增速连续11年快于城镇居民，城乡居民收入差距有2019年的2.64:1缩小为2.56:1，农民人均收入提前实现比2010年翻一番的目标。努力实现农民收入增长继续快于城镇居民，缩小城乡收入差距有助于进一步巩固拓展脱贫攻坚成果，同时改善农民收入结构，推进乡村振兴工作。

 

　　3、《意见》明确，2021年力争农业农村现代化规划启动实施，实现脱贫攻坚政策体系和工作机制同乡村振兴有效衔接、平稳过渡。在充分总结吸纳《全国农业现代化规划（2016-2020年）》基础上，科学编制“十四五”时期我国农业农村现代化规划，加强对乡村振兴的指导，立足双循环新发展格局，明确“十四五”时期“三农”问题及乡村振兴发展目标。农村人居环境整治提升，改善农村生产生活方式，实现绿色转型取得积极进展，改善农村生态环境，优化乡村面貌。