原标题：国家发改委地区经济研究所原所长：如何构建区域发展体系

 

谈到区域发展体系，总书记讲过三段话：“建设现代化经济体系是一篇大文章，既是一个重大理论命题，更是一个重大实践课题，需要从理论和实践的结合上进行深入探讨”；“要建设彰显优势、协调联动的城乡区域发展体系，实现区域良性互动，城乡融合发展、陆海统筹整体优化，培育和发挥区域比较优势，加强区域优势户部，塑造区域协调发展新格局”；“要积极推动城乡区域协调发展，优化现代化经济体系的空间布局，实施好区域协调发展战略，推动京津冀协同发展和长江经济带发展，同时协调推进粤港澳大湾区发展”。

 

肖金成 国家发改委国土开发与地区经济研究所原所长

 

 

大家对区域经济应该不生疏。我们把全国划分成若干个区块，对其在全国当中的地位和发展方向进行研究，这叫区域经济。

 

过去我们研究长三角、珠三角，研究西部、中部、东部和东北，这都是区域经济。很少从体系上研究。

 

总书记提出来建设现代化区域发展体系，这个体系是怎么样的？怎么构成、形成的？作为区域经济学者，现在都在探索。

 

 

我个人认为区域发展体系就要点线面耦合。点、线、面这三个字代表了区域经济最基本的概念。

 

 

我们把城市、城镇、村庄在区域经济学里作为点来看待。尽管有的城市很大，比如中国最大的城市是上海市，有几千平方公里，两千多万人，但它也是一个点。同样村庄也是一个点，城镇也是一个点，因为它都是实体。

 

 

线是依托交通线形成的一些经济要素聚集，是被动的形态。区域经济学对它有不同的称谓，有的叫产业带，即从产业角度的认识形态。从城市的角度，沿着交通线，城市比较密集，所以可以叫城市带。城市离不开产业，产业离不开城市，城市和产业的结合，叫经济带也是可以的。

 

现在有一个新的概念，叫发展轴，那么我给经济带和发展轴做了一个区分。经济带是自然形成的，比如修了一条铁路，铁路上的城市、城镇发展的就比较快，所以它就叫经济带。发展轴是什么意思呢？发展轴应该是一个规划概念，是一个主观意识。我们要沿着这个交通线，聚集更多的经济要素，让经济带能够在国家和区域当中发挥更重要的作用，所以我把这个定义为发展轴。

 

经济带、发展轴都是一种形态的称谓。不管是产业带，城市带，经济带，还是发展轴，在区域经济学上都是一条线，形态是不一样的。

 

 

面是一个区域的概念。城市周边有农村，城市+农村就形成了一个区。同样，小城镇+周边农村也是一个区域。我们把点和周围的联系称为面，就是一个区域。最小的区域是一个城镇+周边的农村；最大的区域是把地球分成几个部分，五大洲都是相互联系，有地缘关系的。我们谈到区域，就是有地缘关系、相互连接的。

 

区域发展体系要从点线面三个概念来考虑。

 

 

早年以步行续力的时候，活动范围很小，当然城市规模也很小。发展到现在，我们以机械力汽车为主要交通工具，之后有了高速公路，这样人类的活动范围就很大了。现在汽车作为我们主要的交通工具，通常活动范围就是1小时100公里的单位。在1小时100公里的范围内，城市与周边地区应该发生有一个规模比较大的密切联系。比如周边的商品、农产品到城市来销售，城市的商品销售到农村，从而产生一个互动。

 

我们把城市作为区域性的中心城市，把中心城市定义为有一定的腹地，有一定的规模，有一定的首位度（是指比周边的城市要大）。

 

通过研究，中心城市一般面积在1万平方公里左右，城市人口100万人左右。我们分析了一下，很多人把地级市当成城市，这是不对的。地级市是一个行政区，它是包括农村的。地级市中心城区或者叫主城区才是中心城市，这样算起来，我们说全国有200个到300个。

 

中心城市有大有小，有的可能几百万人，有的就是几十万人，它是不一样的。有的城市政府级别比较高，可能是省会、港口、海港等，有特殊的发展条件，那么它的规模就会发展的很快。发展到300万人、500万人，甚至1000万人都是有可能的。

 

 

中心城市经过一定阶段的发展，规模就会比较大。这时候新的概念出来了，就是都市。城市按照规模分成不同的等级，这样概念就会有不同的表述。中国每个汉字都有意义，“都”最早是首都，“都”有大的意思。从城市到都市，在规模上有一定的上升。

 

建设部按照城市规模、城市人口对城市做了一个划分。

 

大城市分为I型和II型，I型是超过300万，II型是超过100万，但没有超过300万。

 

为什么这么划分呢？我们发现到了300万，城市规模就比较大了。一个更简单的识别就是超过300万的就叫都市，中国超过300万的城市有30个左右。当然城市在不断的发展，人口不断的在增加。未来超过300万的城市就不止30个了，可能达到50个。300万以下的城市是就比较多了，将来可能达到200多个。

 

 

谈到都市，有另外一个概念给大家推出来，就叫“都市圈”。城市和周边地区一定是有联系的，城市人生产的产品在周边地方也有市场，这样就形成了一个区域。我们把都市辐射影响的范围或者区域位置叫“都市圈”，都市辐射半径就是从城市中心往外走，一般是100到150公里，离都市越远辐射效应越小。

 

另外，我们在概念上做一个区别，都市是都市圈形成的前提，没有都市就没有都市圈。首先你这个城市规模够不够大，有没有达到都市的标准，这是一个判断。当然，达不到都市标准的城市也有一定的范围，有城市就对外有影响，这个范围也可以称为城市圈。所以我们的概念要区分，城市圈和都市圈是有区别的。

 

原来都市圈和都市圈之间是不联系的，各有各的势力范围。后来发现都市圈外延不断扩展，一扩展，和另外的都市圈就有关系了，有时候分不清一个城市是属于哪个都市圈。

 

 

举例，上海是中国最大的城市，我们把它称为现代化国际大都市，它的辐射半径200公里左右。我们知道苏州、无锡、常州，同时还有嘉兴、湖州、南通也都在它的辐射范围之内。我们发现南京也是一个大都市，辐射范围也比较大，有150公里。但上海是200公里，南京到上海没有那么远，中间有一部分就搞不清楚是上海辐射的影响范围，还是南京影响的范围。杭州也是一个大都市，它的辐射半径也是150公里。这三个都市圈辐射的范围都是相互耦合，相互覆盖的，很难分清中间地带是哪个都市辐射。如果硬要去划分，是分不清楚，也没有意义的。不妨重新再界定一个新概念，这个新概念就叫城市群。

 

我们给城市群下一个定义，这个定义可长可短。比较短的定义是若干相邻的都市圈或一个都市圈与相邻的城市圈共同构成的城市群。从这个概念来讲，都市圈是城市群形成的前提。就像都市是都市圈形成的前提，没有都市就没有都市圈，没有都市圈就没有城市群。这就是一个逻辑关系。

 

特定的区域范围内有相当数量、不同规模等级类型的城市。随着交通的改善，城市的联系越来越强，越来越密切。一个都市、大城市为核心，和周边的城市构成了一个城市集合体。这个城市集合体就谓之“城市群”，这个概念被大家所认同，“城市群”这个概念也被大家接受。

 

“十一五”规划里面就写了“城市群是中国城镇化的主体形态”。什么意思呢？城市群要承载很多的人口，城镇化就是农村人口转移到城市。主要转移的方向是哪儿呢？是城市群。

 

2017年我们做过一个研究，认为中国的城市群已经形成或正在形成的有10个，具体分步如下图所示。

 

其中有两个名字改变了。一是当时叫川渝城市群，现在叫成渝城市群，成就是成都，渝就是重庆。二是珠三角，原来的珠三角不包括香港和澳门，现在加上香港和澳门，名字就叫粤港澳大湾区。

 

长江三角洲、京津冀城市群、粤港澳大湾区，这三大城市群已经是我们国家重大的国家战略，因为它们的GDP占全国的比重1/3左右。它的居民数量也占很大的比例。在我们国家的地位非常重要。

 

我们对10个城市群也做过数量分析。它占有的土地面积1/10多一点，但是它的人口超过1/3。在1/11的土地居住了超过1/3的人口，它的GDP占全国GDP比重将近2/3。城市群在中国的地位非常重要。

 

10大城市群还有没有新的？还是有的。比如说哈长城市群，北部湾城市群，还有新疆的天山北坡、江淮等，中国未来会形成15个左右的城市群。

 

我们认为城市群主要的本质特征就是城市之间的联系。原来城市各有各的腹地，现在由于城市规模大，腹地辐射半径也大了，和临近的城市就发生了方方面面的关系。城市之间就产生了竞争，有的时候是恶性竞争。

 

在这种情况下，应该采取什么样的措施呢？我们要加强合作，你要发展，我也要发展，怎么合作呢？首先要进行功能性的分工，通过分工才能加强合作。比如说两户农民，能不能你种葱，我种蒜，咱们交换。城市群也一样，比如说核心城市规模比较大，吸引力也比较大。很多产业由于成本比较高，很难取得很好的收益。能不能向外转移，转移到周边的中小城市去。周边城市发展服务业，发展附加值比较高的产业，这样抵消了成本的提高。城市之间在产业方面、功能方面就实现了分工。

 

城市群提一个概念是很容易的，意义在哪儿呢？就在于分工合作、优势互补，变单个城市竞争力为整体的竞争力。研究城市群，发展城市群，目的不是给大家讲一次课就完了，这是有一定现实意义的。

 

 

我们要把城市群再上升一个层次就是经济区。所谓经济区是有大有小，它是分不同层次的。今天我讲的经济区就是一个城市群与周边地区加强联系，城市群辐射带动周边地区，我们把它谓之经济区。建议是以城市群为核心划分。

 

我们说城市群不是孤立的，城市群是对外辐射的，对外辐射要加强联系，城市群和周边的地区要构成一个更大范围的区域，我们把这个从国家层面叫经济区。

 

从南往北看，珠三角城市群，现在叫粤港澳大湾区城市群，9+2。它对外辐射带动可以辐射到泛珠三角经济区。过去有泛珠的概念，泛珠的范围很大，现在就是广东、广西、湖南南部、海南，这叫泛珠三角经济区，也可以把福建包括进去。

 

长三角城市群可以辐射到江西的东部和整个安徽，我们把这个叫泛长三角经济区。

 

京津冀城市群和山东半岛城市群，未来会耦合在一起，这个名字叫京津冀鲁城市群，它也可以对外辐射，形成一个泛渤海经济。大家听说过环渤海经济区，环渤海经济区包括辽宁，泛渤海不包括辽宁。为什么呢？我们还有一个东北经济区。

 

我们知道，吉林、辽宁、黑龙江东三省的联系很紧，把辽宁划到环渤海，东北就等于吉林和黑龙江形不成一个更大范围的经济区，所以一定要把辽宁和吉林、黑龙江放在一起。

 

实际上东三省和内蒙古的东盟联系也很紧密。东三省加上内蒙古的东盟应该叫东北经济区，或者叫泛东北经济区。因为原来东三省就是东北，我们把内蒙古东盟一块放进来，这叫泛东北。再加上中部经济区，西北经济区、西南经济区，还有海峡西岸经济区。海峡西岸经济区和台湾共同构成了海峡经济区。台湾是我们国家的宝岛，我们要统一，和平统一也好，以别的方式统一也好。现在实际上把它作为一个经济区来看待。台湾+海峡西岸就叫海峡经济区。

 

以上加起来是8个经济区，8个经济区就覆盖全国了。

 

我们的划分是经济区内一定以城市群为核心。没有城市群，划分经济区的意义就不大。因为城市群是城市比较密集，城市规模比较大，经济比较发达，它能够带动更大范围的地区。你没有城市群，然后随便划一块，把戈壁滩划一块，把沙漠划一块，那是类经济区，不是经济区。经济区一定是人口比较密集，城市比较密集。这样经济区才有活力，市场才比较大。

 

经济区划分还有几个意义。

 

第一，合作区。既然我们有地缘关系，连在一起，城市群和周边的地方要加强合作。

 

第二，政策区。这些区域条件不一样，资源环境不一样，交通条件也不一样，差异很大。我们根据经济区来制订有差别的经济政策。比如说东北经济区的政策和泛珠三角经济区的政策是不一样的。西北经济区和西南经济区差异很大，政策也不一样。

 

第三，规划区。现在全国搞了很多空间规划，以行政区搞规划实际上是有很多的弊端。行政区之间交通联系就不太多，这个路不通，那个路也不通，全部是断头路。我们空间规划一定是跨行政区的，按照经济区来搞规划，空间规划也好，发展规划也好，大家合在一起就是全国的规划。

 

 

经济区范围比较大，里面涵盖了城市群、都市圈、新型中心城市。怎么能够加强经济联系，还有一个发展轴。

 

发展轴是什么意思？发展轴就是通过交通体系的建设，将区域性中心城市、都市圈、城市群连接起来，并促进经济要素继续在交通线或者经济带上的聚集，谓之发展轴。

 

经济带是客观的，是历史形成的，而发展轴带有主观特征。我们提出发展轴的目的，是要统筹东中西，协调南北方，节约基础设施的建设成本。

 

我们提出有“四纵四横”发展轴。经济带一共有8条，沿海经济带、京广京哈经济带、包昆经济带、沿边经济带、珠江西江经济带、长江经济带、陇海兰新经济带和渤蒙新经济带，是在我们国家沿着交通干线自然形成的经济带。它比其他地方产业要密集，城市也要密集，人口规模也比较大。我们研究过很多的大城市，都在这个轴带上。

 

这8条不可能都上升到国家战略，我们在一定时期选一条。比如说“十三五”时期，选择的是长江经济带。长江经济带要依托长江黄金水道，经过经济升级版的支撑带。这是什么意思呢？我们把长江干流上很多城市通过完善基础设施，通过聚集产业，提高它产业的承载力和人口的吸纳力。让它实力更强，规模更大。

 

我们知道经济带上有六大都市，上海、南京、成都、杭州等，规模都很大，能不能再多发展几个？“十四五”是不是可以再选一条呢？当时我们建议陇海兰新县和长江经济带并行的，东到连云港，西到霍尔果斯这样一个东西的发展路线。

 

这里还有一张图，我们把它作为“四纵”之一。这个叫沿边经济带，沿着边境线，以地级市为单元，加快发展，积极产业，扩大人口规模，这样也形成一个像项链一样的衍变经济带。能不能在“十四五”提到一个战略高度，要稳定边疆，发展边疆，富裕边疆。这就是我们的一个发展轴。有意识的或者作为规划的重点，上升为国家战略，这就是发展轴。