范一飞

 

1985年7月27日，《中华人民共和国国家金库条例》（以下简称《国家金库条例》）颁布实施，明确规定中国人民银行经理国库，从而确立了人民银行经理国库的法律地位。35年来，人民银行认真贯彻落实党中央、国务院的决策部署，按照法律法规赋予国库的职责权限，切实发挥国库在国家预算收支中的执行、反映、促进和监督作用，在圆满完成各项工作任务的基础上，推动央行经理国库体制不断巩固、发展、完善，走出了一条具有中国特色的国库发展之路。

 

一、央行经理国库体制取得长足发展

 

35年来，在党中央、国务院的正确领导下，人民银行会同有关部门，主动顺应改革开放的时代要求，积极推动我国央行经理国库体制的科学化、规范化和现代化发展，使人民银行经理国库的法制基础、组织机构、核算体系、治理机制、技术支撑逐步走向成熟。

（一）以“两法两条例”为基础、以部门规章和规范性文件为补充的现代国库管理制度体系基本确立。

 

1985年，国务院颁布《国家金库条例》，明确规定“人民银行具体经理国库”，实现了人民银行代理国库制到经理国库制的转变；1994年后，我国又陆续颁布《预算法》、《中国人民银行法》和《预算法实施条例》等法律法规（以下简称“两法两条例”），进一步明确和细化了人民银行经理国库的具体内容。2014年，新修订的《预算法》继续坚持和明确了人民银行经理国库的法律地位，进一步促进了国库管理工作的法制化、科学化和规范化。与此同时，人民银行紧跟财税体制改革发展需要，加强与财政、税务、海关等相关业务部门协同配合，围绕分税制改革、国库集中收付制度改革、税收收入电子缴库和退库、国库资金经收支付服务、国债发行与兑付、国库现金管理等相关工作制定了一系列规章制度，为人民银行全面依法履行经理国库职责提供了制度保障。

 

（二）与国家财政预算管理体制相配套的国库组织机构体系不断完善。

 

为贯彻落实“两法两条例”关于中国人民银行经理国库的法律规定，人民银行根据“一级财政设立一级国库”的原则，建立了中央、省、市、县（区）、乡镇等五级国库组织机构体系，其中，中央设总库、省（自治区、直辖市及计划单列市）设分库、地市设中心支库、县（区）设支库、有条件的乡镇设立乡镇国库，逐步完善了与国家财政预算管理体制相配套的国库组织机构体系建设，为促进预算收支任务完成、加强预算执行监督管理、防范预算资金风险提供了组织保障。35年来，人民银行以有利于确保国库资金安全、有利于提高政府预算管理水平、有利于促进货币政策和财政政策协调配合、有利于维护国家宏观调控大局为目标，坚持提高国库服务水平与加强国库监督管理相结合，科学设置国库工作岗位，强化国库队伍建设，稳妥推进商业银行代理国库收回人民银行经理，形成了符合国库业务发展需要的、科学合理的、多层级的国库组织机构体系，为人民银行切实履行经理国库法定职责提供了机构和人员保障。

 

（三）核算范围不断扩大、核算体系日益健全的“国库收支一本账”逐步实现。

 

《预算法》明确规定“政府的全部收入应当上缴国家金库”，“对政府全部收入和支出实行国库集中收付管理”。建立央行国库单一账户是实现政府预算资金“一本账”的核心和基础，以坚持和完善国库单一账户制度为目标，人民银行和有关部门积极推动将全部政府资金纳入国库管理，逐步实现“国库收支一本账”。一方面，积极推动基于国库单一账户的国库集中收付制度改革。不断优化非税收入电子化收缴方式，减少非税收入缴库环节，逐步实现非税收入直达入库；探索改进“先支付、后清算”的国库集中支付流程，创新国库集中支付模式，探索推进涉农补助、“三保”资金等实行从国库单一账户“点到点”直接拨付给最终受益人。另一方面，监督财政存款的开户和财政库款的支拨。加强财政存款账户开设的管理，促进存量财政专户的清理，逐步实现政府全部收入缴入国库，政府全部支出通过国库办理，所有政府收支行为在国库单一账户中全面、及时、准确地记录和反映。

 

（四）国库资金运行中相关部门之间既分工合作又相互制衡的治理机制逐渐形成。

 

中央银行经理国库体制的核心在于相关部门之间的分工合作与权力制衡。在政府预算资金的使用与管理中，财政部门是政府的会计，国库部门是政府的出纳，两者既分工合作又相互制衡。35年来，作为政府预算执行的重要环节，人民银行与财政、征收机关等部门立足各自职能，协调分工，加强监督和制衡，确保预算收支准确及时，确保国库资金安全完整、保值增值，为推进国家治理体系和治理能力现代化作出了积极贡献。人民银行以“两法两条例”为基础，通过构建系统完备、科学规范、运行有效的中央银行经理国库制度体系，规范与外部单位的协作关系，并在预算收支执行中发挥对财政部门、征收机关和商业银行相关业务行为的监督制约作用，确保国库资金安全、合规、高效运行。

 

（五）支撑央行经理国库体制高效运作的国库信息化体系日益成熟。

 

35年来，人民银行国库信息化建设不断发展、日益成熟，经历了从手工核算到电子化处理、从各地分散开发到全国数据集中系统应用等发展阶段，建成了以国库信息处理系统（TIPS）、国库会计数据集中系统（TCBS）和国库管理信息系统（TMIS）（简称“3T”系统）为核心的国库信息化体系。国家金库工程成为国家战略层面的顶层设计和重要的金融基础设施，有效支撑了央行经理国库体制高效运作。一方面，国库在国家预算收支中的执行与监督效能显著提升，促进实现预算收入直达入库、预算支出即时到账、风险多环节控制，2019年全国各级国库共办理公共预算收支43万亿元，是1985年的100多倍。另一方面，国库信息化建设为保障财税金融改革顺利落地提供了坚实的技术支撑，实现税收缴库和退库更加便利、国库支付更加便捷、国债服务更加便民，为各级国库履行职能提供了安全高效的现代化国库管理信息平台，有效推动人民银行经理国库高质量发展。