国土空间规划是国家空间发展的总体部署，是统筹生态建设、经济社会发展、重大基础设施、各类交通线路、产业布局等的综合安排，是国家战略实施的重要支撑。国土空间规划（2020—2035）编制正在全国展开，预计在2020年底基本完成。在国土空间规划编制过程中，应将“一带一路”重点区域、具体部署、实施方略等纳入其中，统筹考量。

 

 

国内外环境的改变会导致国家空间格局的重大变化，以中美贸易摩擦为发端，以新冠肺炎疫情为标志，国际形势发生重大变化，贸易单边主义、保护主义抬头，经济全球化受到挑战，全球产业链供应链面临重组。中国应坚持底线思维，依靠国内市场，内外互济，通过“一带一路”倡议，建立新的对内对外经济发展新格局。“一带一路”是我国对内对外开放的总体部署和长期方略，六大经济走廊是我国内外联通的重要通道，是“一带一路”落地的重要抓手。

 

“一带一路”的六条经济走廊都是以国内为起点，促进国家充分发挥国内各地区比较优势，实行更加积极主动的开放战略，形成全面开放的国土开放格局，加强东中西互动合作，在原有东部沿海地区开放的基础上，加大向西、向南开放的力度，形成海陆两条开放带。向南开放，重点加强与东盟、南亚地区的经贸往来和通道建设；向西开放，重点保障能源通道安全和国家战略安全纵深；向东开放，需要进一步优化东部沿海地区的空间格局，扩展辐射腹地。与沿海、沿边地区、京津冀、长江经济带、粤港澳大湾区、长三角一体化以及未来的黄河生态经济带等国家发展战略在空间上息息相关，从战略布局上与国土空间规划相互融合联通，可促进东、中、西、东北的多向开放，将对外开放和内部空间结构调整相结合，成为中国深入改革、内外联动发展的大通道。

 

国土空间规划在编制完成后将有计划地进入实施阶段，和国土空间规划相结合，可保证“一带一路”经济走廊国内段得到顺利实施。现阶段，“一带一路”在做深做实阶段需要抓住国内关键节点和重点工程，以点连线、扩线成面、连面成带，架构搭建、联通内外。这就需要在空间上能够落实，和国土空间规划融合，做到内外一盘棋。在国家层面以及“一带一路”重要相关省份的国土空间规划编制过程中充分考虑“一带一路”的影响，以六大经济走廊的互联互通为基础，形成内外联动的空间格局，国土空间规划为做深做实“一带一路”创造有利的空间基础。

 

问题与不足

 

一是在“一带一路”布局中的关键节点如何做实，国土空间规划缺乏具体策略。以长三角、珠三角、京津冀、长江中游、成渝城市群为核心的区域经济发展格局已形成，而“一带一路”核心区是由重要的地理位置所决定的，均不在其辐射范围内。海上丝绸之路核心区——福建，陆上丝绸之路核心区——新疆，这两个核心区在沿海、沿边都属于经济体量较小的省份，面临着能级不够、内外交通体系不够完善等问题。“一带一路”重要沿海、沿边城市，如连云港、昆明、喀什、哈尔滨、拉萨等都面临着经济实力不足、基础设施相对薄弱以及实施乏力等问题，如西藏自治区共有对外开放口岸4个，其中两个面向尼泊尔的口岸（吉隆、樟木）均位于日喀则，在高山峡谷之间，基础设施条件薄弱；西藏地区仅有五个机场，边境县无机场及铁路站点。在此背景下，如何利用空间规划巩固“一带一路”成果，并对未来“一带一路”的建设提出具体实施路经，成为需要解决的关键问题。

 

二是对原有规划中的“一带一路”重点未实施项目，缺乏解决方略以及更新。重大项目是“一带一路”建设的具体抓手。在“一带一路”布局中，一些国内的重点项目陷入停滞，直接影响了几大经济走廊的实施。随着形势变化，原有规划是否需要调整缺乏足够的研究支撑。

 

三是“一带一路”实施需要地方深入参与。“一带一路”关键区域对“一带一路”理解不深入，导致无法有效实施。在建设“一带一路”过程中，地方因缺乏清晰定位，导致虽重视却无法有效落实的问题；因地方参与程度不高，造成签订了中外合作协议，但是具体实施不到位的情况。

 

四是国土空间规划人员综合性有所欠缺。当前国家层面的国土空间规划编制，存在国际视野相对缺乏、对国际形势变化和对“一带一路”全局性理解需要提升等问题，在国家总体空间布局中对“一带一路”内外联动发展的战略谋划能力相对不足。国际关系研究学者，对国际环境、全球格局变化的综合研判相对明晰，但对国内经济社会发展的总体态势，尤其是对国土空间的概念、格局等认识不到位；国家发改、交通系统的人士对经济社会发展、区域发展战略、城镇化格局、重大基础设施和交通体系的布局熟悉，应当对国土空间的综合安排、内外联动提出建设性意见。

 

对策建议

 

“十四五”时期是应对百年变局，主动塑造有利于我国外部环境的关键期，也是国土空间规划开始实施的关键五年，为此提出如下建议。

 

采取“内实外虚，有所侧重”的战略方针。“十四五”时期是充满挑战的战略机遇期，近年来，民粹主义、保护主义和极端主义对全球地缘政治和政治格局产生重要影响，全球治理体系进入快速变革期，不确定性显著增强，大国间博弈和风险凸显，国内经济下行压力加大，因此宜实行“内实外虚，有所侧重”的战略方针。“一带一路”自2013年提出以来已实行六年有余，建议对其进行规划中期评估，总结取得的成就，及时发现存在的问题，根据形势的变化，进行一定的调整，在国内结合国土空间规划，做实国内基础，选择重点地区和重点工程，扎实推进。如东盟已成为我国第一大贸易伙伴，随着RCEP（区域全面经济伙伴关系）的推进，结合西南陆海通道的建设，宜将东盟作为近期“一带一路”倡议落实的重点方向，除成渝城市群外，国内邻近的广西自治区、云南省位于中南半岛经济走廊、孟中印缅经济走廊上，其省会城市南宁、昆明作为“一带一路”重要节点，其定位与功能应在国土空间规划中体现，并提出具体实施策略和重点工程安排。

 

在国土空间规划编制中设置“一带一路”专题研究。建议相关部门和各省份在编制国土空间规划时，增加“一带一路”专题研究，在国家、省级《国土空间规划编制指南》提出指导性意见；对海上丝绸之路核心区——福建，陆上丝绸之路核心区——新疆设置“一带一路”专项规划；主动汇集国际关系学、经济学、城乡规划学、交通等多学科专家加入，集思广益，综合研判国际国内形势，整体把握我国新时期的空间格局，将内陆、沿海、沿边“一带一路”重要功能区域和六条经济走廊重要节点纳入全国国土空间规划，对原有规划中的“一带一路”重点未实施项目进行重新研究和论证，找出问题和原因，从实际出发，确定“一带一路”倡议近期重点建设方向，对接区域发展国家战略，在空间上把“一带一路”倡议落实好。

 

做好“一带一路”重要区域的功能性规划，将“一带一路”重点工程列入地方近期建设规划。在加强中心城市和城市群的综合承载能力的同时，提升“一带一路”沿线国内城市能级，做好“一带一路”重要区域的功能性规划。在编制国土空间规划时，对“一带一路”沿线国内重要的节点城市、沿海、沿边城市，要认真研究其发展定位、发展目标、发展战略、空间布局、产业布局、内外交通体系、陆海统筹等，提升服务“一带一路”倡议的功能；将“一带一路”沿线重要交通走廊、能源通道、重大基础设施等的安排与国土空间规划结合，做到内外一盘棋。各有关省份在国土空间规划近期实施与行动计划中，把涉及该地区的“一带一路”关键节点、重点工程列入其中，提出具体实施策略，制定近期实施目标与重点任务，提出保障规划实施的财政、税收、产业、金融、投资等方面政策措施。

 

（牛雄：国务院发展研究中心资源与环境政策研究所；池昊涵：清华大学“一带一路”研究院）