2020年4月9日，国家发改委发布《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》，政策的导向和力度，体现了决策层加快推动要素市场化改革的决心，这也势必加速中国的新型城镇化进程。

 

2020年户籍制度改革，重点在于推动中心城市和城市群的人口流入。一是针对500万人口以上超大特大城市，鼓励其取消郊区新区落户限制、推动基本取消重点人群落户限制。二是针对有条件的300-500万人口Ⅰ型大城市，鼓励其全面取消落户限制。此举正式宣告我国的区域发展思路，从限制超大特大城市人口流入和边际扩张，转变为增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力。

 

2020年土地制度改革，重点在强化中心城市和城市群的用地要素保障。一是全面推开农村集体经营性建设用地直接入市。二是将探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制。后续有望建立一个国家级土地流转平台，市场化机制与行政化调节相结合，分配建设用地资源，妥善处理产权和土地补偿，提高农民进城积极性，全面提升我国土地资源的配置效率。

 

2020年城市建设方向，重点在通过新基建提升城市发展质量。新基建与新形势下城镇化进程配合的三个重要支点：一是改善城市公用设施；二是实施新型智慧城市；三是加快推进城市更新。在海外疫情加速扩散，外需可能断崖式下滑的当下，基建投资必然要在稳增长中发挥关键作用。我们预计超过3万亿的专项债，以及拟发行的特别国债，都将聚焦于这三个方向，全年基建增速有望达到10％以上。

 

正 文

 

一、户籍制度改革：重点推动中心城市和城市群的人口流入

 

2020年4月9日，国家发改委发布《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》，政策的导向和力度，体现了决策层加快推动要素市场化改革的决心，这也势必加速中国的新型城镇化进程。

 

2020年户籍制度改革进一步提速，首次触及超大特大城市的落户放松。相较于2019年，在此次4月9日推出的2020年新型城镇化建设重点任务中，我们看到了两个巨大变化：一是针对500万人口以上超大特大城市，鼓励其取消郊区新区落户限制、推动基本取消重点人群落户限制。二是针对有条件的300-500万人口Ⅰ型大城市，鼓励其全面取消落户限制。

 

户籍制度改革可以加速劳动力资源的集中，反映了新形势下促进区域协调发展的思路。随着Ⅰ型大城市全面取消落户限制，以及超大特大城市逐渐取消郊区新区落户限制，正式宣告了我国区域发展思路的重大转变，即从限制超大特大城市人口流入和边际扩张，转变为将中心城市和城市群作为承载发展要素的主要空间形式。

 

习总书记在2019年12月于《求是》撰文，深刻地阐述了这一新的区域发展思路：“新形势下促进区域协调发展，总的思路是按照客观经济规律调整完善区域政策体系，发挥各地区比较优势，促进各类要素合理流动和高效集聚，增强创新发展动力，加快构建高质量发展的动力系统，增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力”。

 

二、土地改革：重点保障中心城市和城市群的用地需求

 

如果提升中心城市能级和核心竞争力，就需要强化用地等要素保障，尤其是加大建设用地的投入。这就涉及到在耕地红线下，如何实现城乡建设资源的统筹分配。在本次的城镇化建设任务中，对于城乡资源统筹分配做了更进一步的部署：

 

第一，2020年将全面推开农村集体经营性建设用地直接入市。一是法律障碍已经突破。在2019年8月通过的《土地管理法》修订案上，删除了“任何单位和个人进行建设，需要使用土地，必须使用国有土地”，增加了“经营性用途的集体经营性建设用地，经集体组织成员三分之二以上同意，可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用”。这相当于为集体建设用地直接入市突破了法律障碍，也为2020年的集体建设用地全面直接入市奠定了基础。二是给予省级政府更大的城乡建设用地指标使用自主权。2020年3月，《国务院关于授权和委托用地审批权的决定》发布，将国务院行使的农用地转为建设用地审批权以及永久基本农田、永久基本农田以外的耕地超过35公顷、其他土地超过70公顷的土地征收审批权，授权省级政府或委托试点地区的省级政府实施。

 

第二，探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制。随着我国城镇化的推进，人口可以相对自由的流动，但是随之配套的土地资源却不能，市场要素错配明显。因此我们在2019年12月份的报告《土地改革是下一个突破口吗？》中预判，将重庆地票制度与集体建设用地调整入市有机结合，通过土地资源交易平台，将集体建设用地的调整入市范围扩大到全省，继而扩大到全国，是接下来土地改革的一个可行方向。国家发改委此次文件直接验证了我们的想法，后续有望建立一个国家级土地流转平台，在全国范围内通过市场化机制与行政化调节的综合手段，分配建设用地资源，妥善处理产权和土地补偿，提高农民进城积极性，全面提升我国土地资源的配置效率。

 

三、新基建的三个方向：智慧城市、城市更新、公用设施

 

为了配合中心城市提高经济和人口承载能力，不仅需要扩充城市建设用地，也需要提升城市发展质量。文件详述了提升城市综合承载能力的三个发力方向，我们认为这正是新基建如何与新形势下城镇化进程配合的三个重要支点：一是改善城市公用设施；二是实施新型智慧城市；三是加快推进城市更新。在海外疫情加速扩散，外需可能断崖式下滑的当下，基建投资必然要在稳增长中发挥关键作用，我们预计超过3万亿的专项债，以及拟发行的特别国债，都将聚焦于这三个方向，全年基建增速有望达到10％以上（详见20200321报告《“专项债扩容新政”是一记重拳》）。

 

智慧城市的建设将是提升全面治理能力的重要路径。习总书记在4月1日于浙江考察时表示，推进国家治理体系和治理能力现代化，必须抓好城市治理体系和治理能力现代化。运用大数据、云计算、区块链、人工智能等前沿技术推动城市管理手段、管理模式、管理理念创新，从数字化到智能化再到智慧化，让城市更聪明一些、更智慧一些，是推动城市治理体系和治理能力现代化的必由之路，前景广阔。