当前，尽管中国的经济体制已经实现从计划到市场的转轨，但计划经济时期社会福利制度的影响却是根深蒂固的。因此，客观评价计划经济时期的社会福利制度，探析其积极贡献和消极影响，对于深化中国社会福利改革，构建中国特色社会福利体系具有重要意义。

 

（一）科学确立评价的前提和依据

 

1.评价的前提:计划经济体制有其历史的贡献

 

对社会主义市场经济的肯定，并不意味着对计划经济的彻底否定。正如有学者指出:“任何留恋计划经济体制的想法都缺乏理论与事实根据，任何试图恢复计划经济体制的做法都违背绝大多数人民的意志。但这绝不意味着人们建国初期选择计划经济体制就错了，几十年来对计划经济的探索就毫无意义;更不意味着计划经济只有束缚经济活力的弊病而没有改变国家落后面貌的巨大作用，只有凭主观意志办事的失败教训而没有按客观经济规律办事的成功经验。” 对原有计划经济体制的评价，不应该简单地“肯定”和“否定”，而应该坚持历史唯物主义的科学态度，从正反两方面客观地分析当时的经济体制，才能对当时中国的经济、政治、社会问题作出客观的历史的评价，其中也包含当时的社会福利制度。实践证明，以生产资料公有制为基础的社会主义计划经济体制，使百姓的民生问题得以初步解决，也确立当时社会福利发展的前提，使人民追求福祉的需要获得体制与制度上的根本保障。

 

2.评价的依据:当时的社会福利制度与经济体制相适应

 

西方经济学家对计划经济时期的中国社会福利作出这样的描述:“（1）所有工人的工资都是相同的，很低的;（2）工资当中充满了慷慨的各种津贴，例如，养老保险、食物补贴、住房甚至取暖费，并且通常由企业来提供;（3）工作有保障，实际上职业是终生的。” 这种描述既充分显示当时的社会福利制度已成为经济体制的一个重要组成部分，同时也说明，当时的社会福利制度是与计划经济体制适应的，是在当时“经济秩序下产生的具有系统性必然性的产物”。因为在计划经济体制下，社会的生产与消费等资源完全由国家统一来配置，劳动者的就业和福利保障也是由国家统包统管。一方面，这种由国家来统一行使资源配置职能的“计划性”体制，使国家得以作为福利的责任主体，通过政府和企业的共同作用，让劳动者的福利得以保证;另一方面，这种比较普遍的、对劳动者的福利给予了充分关注和重视的福利体制，对新中国的经济发展起到了保驾护航的作用。比较健全的福利制度与政策也成为人民拥戴、依赖当时的经济体制的重要成因。因此，当时的福利体制是与计划经济体制相适应的，并对当时的计划经济体制起到了稳定器、平衡器的作用。当时的社会福利保障制度，是相对于当时经济体制的最优选择。

 

（二）计划经济时期的中国社会福利制度具有不可磨灭的积极贡献

 

最近二十多年来，理论界对计划经济时期的社会福利制度与政策有不少批评意见，但笔者认为，从全局来看，计划经济时期中国社会福利制度和政策具有不可磨灭的积极贡献。

 

1.在中国历史上第一次建立起相对稳定和制度化的国家社会福利体系

 

中国是一个有几千年历史的文明古国，很早就有对社会福利问题的关注。近代以来，在孙中山的“三民主义”纲领中，“民生主义”成为社会福利思想的重要体现和追求。新中国成立后，建立起自己的社会福利制度。尽管当时的社会福利制度带有明显的计划经济体制的烙印，但它毕竟在中国历史上第一次建立起体系比较健全、结构比较合理、符合当时中国实际的、趋于制度化的社会福利制度和体系。通过城镇职工的单位福利保障、以集体经济为基础的农村福利保障和惠及特殊社会群体的福利救济政策，在社会主义中国基本实现覆盖范围比较广泛的社会福利制度安排。这种福利体制的建立和制度安排，对当时的经济发展和社会稳定起到了积极的促进作用。

 

2.对社会稳定起到重要的促进作用

 

建国初期，中国城市的失业人口、游民、需要救助的孤老残幼人员以及遭受灾荒侵袭的农民，在中国人口总数中占有相当大的比重。不解决好这些社会成员的基本生活需求，新生的国家政权难以巩固，而社会福利制度对社会稳定发挥了重要作用。据统计，1949年，全国受灾面积约1.4亿亩，受灾人数约4555万人。 此后几年，水灾不断，受灾农民的生活极其困难，基本的吃粮问题得不到保证。城市中的失业人员也在增多。1950～1951年，武汉、广州、长沙、西安、天津等14个城市紧急救济人口达100多万人。1952年，全国152个城市常年得到定期救济的人口达120多万，得到冬令救济的约150多万人，有的城市享受社会救济的人口已达20%～40%。这只是建国初期社会福利救济的一个侧面。正是由于城乡建立社会福利制度，使灾民、困难群众、弱势群体的吃饭、养老、医疗等问题得到一定的保障，彻底改变旧中国贫富两极分化和绝大多数社会成员在死亡线上挣扎的悲惨局面。因此，尽管计划经济时期的社会福利制度还存在水平不高、运行机制不健全等弊端，但人们必须看到，这样的福利制度较好解决全体社会成员的基本生活保障问题，帮助城乡最脆弱的社会成员摆脱生存危机，维护社会的稳定。

 

3.为构建未来社会福利制度体系提供积极经验

 

计划经济体制下的社会福利是中国社会福利制度的一项宝贵遗产，值得认真总结。在计划经济体制下，国家除对遭遇困境的弱势群体进行特殊救济之外，还普遍关注更多的民众，这是当时社会福利制度的优势。企业职工享受到比较全面的生活、住房、劳动保险、教育、医疗等福利项目和保障。这些福利面向企业所有员工而不是特殊群体，它对企业全体职工生存、发展权利的关注和保障，不仅符合现代社会福利思想和制度的理念，而且对中国市场经济条件下社会福利制度的构建，具有重要的借鉴和启示作用。

 

计划经济时期中国社会福利带有明显的“普惠制”色彩，这种福利制度致力于对人的生存权和发展权的关注与保障。以此为出发点来建构未来中国社会福利制度，也符合“发展型社会福利”  的取向。

 

（三）计划经济时期的中国社会福利制度具有很大的历史局限性

 

在肯定计划经济时期中国社会福利制度积极作用的同时，人们也必须清醒看到，这一时期的社会福利制度还存在很大的历史局限性。

 

1.“国家—单位”福利模式存在严重的梯次差异

 

计划经济时期中国社会福利制度是“国家—单位”的运行模式。这种由国家担负福利保障制度的主体责任、由所在单位具体实施管理的社会福利制度，具有很大的封闭性，也增强人们对单位的依赖性。由于人们的各种福利待遇主要由所在单位来完成，企业效益的不同、农村集体收益的不同造成不同企业、不同社队成员福利待遇的不平等。特别是城乡之间的严重差别，形成二元结构的福利体制。城乡之间、工农之间的福利保障存在着严重的梯次差异。

 

2.社会福利制度的“社会化”特性几乎没有显现出来

 

计划经济时期，城市居民与农村居民、干部与职工、不同所有制职工之间因待遇的差别而严重阻碍人员交流。福利享受者首先是“单位人”而不是“社会人”。它们之间彼此没有交叉，严重影响劳动力在不同所有制企业之间、部门之间和区域范围内的正常流动，阻碍生产的社会化，也阻碍劳动力市场的形成。此外，计划经济时期的社会福利，单纯强调社会福利的公益性，忽视效率;单纯强调国家对社会福利的责任主体作用，造成政府和企业完全把社会福利包下来，使社会动员严重不足，行业组织、民间组织等中介组织缺失，社会福利的“社会性”没有显现出来。

 

3.社会福利与政府和企业紧密依附，造成了政府和企业的沉重负担

 

计划经济体制下的社会福利与国家、企业紧紧相连，国家成为唯一的福利提供者。对社会福利资源的垄断，突出表现在民政部门对社会福利的“直属、直办、直管”。政府几乎包办了社会福利的全部经济和服务供给责任，福利机构的维持和发展完全依赖政府拨款，体制和机制都比较单一。

 

福利支出是计划经济时期企业发展的沉重包袱，而企业的职工福利则是决定职工生活水平的重要因素，这一点一直延续到改革开放初期。1982年，职工家庭92%的支出用在日常生活消费品和必需品上，其中仅仅食品一项就占了58%。家庭开支中5.2%用于住房、水电、交通、医疗。而在美国的家庭开支中，这些项目占去45%，日本占去21%。家庭开支比例反映了国家对国营企业职工的高额补贴。到20世纪80年代早期，上述补贴额超过了工资总额。换句话说，国营企业工人生活费用中的1/3强来自于直接分配或得到补贴。 [4]（pp.65，68） 4.社会福利恩赐色彩浓厚，忽视了对公民权利的关注

 

计划经济时期的儿童福利院、老年人福利院等福利机构，体现了党和政府对特殊人群的关心，被视为“社会主义优越性”的体现。收养人员感谢党和政府的关怀，感恩思想浓厚，而“福利本色”则比较淡化。社会福利本是公民的一项基本权利。我国宪法明确规定，“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质性帮助的权利”。国家为保障公民的这些基本权利，必须发展社会福利事业。否则，将社会福利同人的权利割裂开来，极易造成社会福利政策定位不准，从而影响社会福利事业持续发展的力度。