1、地方主导，优先对空置房、高端房征税

 

地方主导房地产税制设计，因地制宜，避免“一刀切”。房地产税具有高度地方性，与地方居民利益密切相关。中央统一立法虽然必要，但各地方住房需求、住房发展阶段等具体情况都不一样，不宜统一税制“一刀切”。留给地方政府充足的自主空间，兼顾地方特点，才能保证房地产税符合地方实情，稳妥实施。

 

区域上，从经济发达地区试点，逐步过渡到全国。相较于经济欠发达地区，发达地区居民收入水平、支付能力和纳税意识都更强，从经济发达地区开展房地产税试点，总结经验，逐步过渡到全国，阻力较小。

征税对象上，从空置住房、高端住房逐步过渡到所有住房，有利于改革推进。房地产税是直接税，居民对税负敏感，房地产税应由小范围、低税负向全面征收过渡。从国际看，房地产税是财产税的一种，税制设定上以“宽税基、低税率”为主，针对存量住房征收房地产税可确保税源规模。开征初期，考虑居民负担水平和接纳程度，可从空置房、高端住房逐步过渡到所有住房。

 

即使是普征，差异化的税制方案有利于精准调控。对于空置房、高端住房和全部住房，当税率、税基和税收优惠措施都相同时，无法体现税制公平性；当税基和减税措施相同，但对空置、高端房高税率征税、一般住房低税率征税时，有利于打击投机性需求、减少空置、抑制高端需求，提高房地产税的接受度；当税率和税基相同，仅对一般住房实施税收减免政策，既保护居民正当的自住需求，也有利于提高住房利用率，减少不必要的住房资源浪费。

 

2、合理的税率调节机制，确保居民可负担

 

设定合理的价值评估基期和税率调节机制，确保居民可负担。美国房地产评估价值虽与市场价值接近，但可通过评估率来调节实际税率，2018年，各州的房地产税实际税率在0.27%-2.4%之间。德国土地价值评估基期较早，西德为1965年、东德为1935年，基准税率由联邦政府统一制定，同时，设置稽征率来调节实际税率，由地方政府自行确定，由于评估标准较早，居民实际税负水平不高，2017年土地税140亿欧元，占财政收入比重0.98%。英国房产评估采用1991年市场价值（威尔士采取2003年），税率分8个等级，地区政府自行调整基准税率来调节实际税率水平，2017年平均税率仅约1.8%，如考虑房价上涨因素，则实际税负更轻。借鉴国际经验，设定合理的不动产价值评估基期和税率调节机制，让居民能负担起，才是房地产税顺利落地的前提。19个样本OECD经济体的平均房地产税实际税率仅0.54%，国际上，房地产税实际税率不高。

 

 

3、居民自住房税收减免，或设置人均免征面积，满足居民自住需求

 

免征面积作为主要税收优惠政策。国际上常见的房地产税减免条件是对首套房、一定面积或价格以内的部分进行税收减免，以保障必要的住房需求。我国对个人自住房开征房地产税，也将配套灵活的税收优惠，结合国际经验和沪渝两市房产税试点方案，我们认为免征面积将是主要税收优惠措施。上海试点房产税的免征面积是人均60平；重庆试点房产税免征面积是，试点前独栋商品住宅为180平米，除三无人员外的家庭新购独栋商品住宅、高档住宅为100平米。

免征面积影响征税住房占比。根据2015年全国人口抽样调查，全国城镇人均住房面积低于20平、30平、40平和50平的家庭户占比分别为20%、43.8%、62.4%和75.2%。我们分别采用人均免征面积12平、20平、30平、40平和50平模拟全国征税住房的占比。