日前，孙冶方经济科学奖第十八届颁奖典礼暨“中国经济学发展七十年”高层论坛于2019年11月17日在中国人民大学举行。中国人民大学经济学院党委书记兼院长刘守英出席并以“新中国70年土地制度变革与经济转型”为题发表演讲。

 

　　刘守英提出，土地制度成为了推动中国经济转型的最重要力量。

 

　　首先，中国的土地制度有自身的独特性。从权力结构看，第一，土地制度的形成不是靠演化而来，而是靠权力重新建构的。第二，中国将土地制度确立为国家的基础性制度。

 

　　从体制特征看，第一，土地制度是中国特色社会主义最重要的制度。第二，土地所有制是社会主义公有制的最重要的所有制形式。第三，土地利益的归属是中国特色社会主义最主要的实现形式。

 

　　从制度安排看，我国的土地制度安排是全世界最特殊的，直接影响了经济运行的过程。主要表现在第一点，实现了城市的土地国有制，农村的土地集体所有制。第二点，在三个方面，政府形成了对于整个土地制度运行的主导。一是在规划和用途管制上由政府主导，二是在土地市场上由政府独家垄断，三是在土增值收益上由政府管理。

 

　　这一套独特的制度安排形成了中国非常独特的以地谋发展模式。主要表现在两点，第一是权力机构和体制特征形成土地制度作为政府主导发展权的最重要的制度。第二是在中国的资本形成过程中，土地资本化成为基本形成中最主要的方式。

 

　　因此，在中国经济转型当中，出现了三个非常独特的现象。第一，从农业份额的下降来看，经济结构转变的过程，实际上实现了工业份额的上升和农业份额下降的一般性特征。但是我国的农业份额下降出现了三个反常规的事实。第一是农民离土的程度小于对农业经济依赖程度，也就是说农业GDP的份额和世界趋同，将近7%。但是农民依然没有离开土地，有将近三分之一的农民还是靠农业在就业。

 

　　第二个反常现象就是农民入城率小于农民在城市的经济活动率。常住人口的城市化率达到了将近60%，但是户籍人口的城市化率不到40%。

 

　　第三个更大的反常是在世界各国结构转变的过程中，农业份额的下降，实际上是因农业部门发生要素重组，农业回报提升的情况下发生的。但中国在结构剧烈变化中，农业回报是下降的，农业成本利润率是下降的。

 

　　第二是工业化过快。这一套独特的土地制度保证工业用地的价格扭曲，所以中国在快速工业化时期，综合地价水平、商业地价水平和居住地价水平分别提高了很多，所以，中国依靠两个低成本，一个是依靠劳动力的低成本，另外一个是依靠土地制度，避开了土地资源稀缺可能导致的形成土地对中国工业化的影响，所以，我国工业土地的价格低是制度因素造成的，助推了中国工业化的高速发展。

 

　　第三个是快速的城市化，中国在快速城市化的过程中，巨额的资本来源主要是靠土地制度改革，就是将原有的土地以无偿和有偿的商业性用地进行招拍挂，比如2008年以后土地的金融化，这样就形成了中国城市化的快速发展。

 

　　在谈及“土地制度变革和经济转型进程的关系”时，刘守英表示，中国经济结构转型的难点不是简单工业化和城市化，而是如何从高度依赖于土地的乡土社会中拔出来。

 

　　刘守英认为，我国在结构转型的过程中，体制的探索和结构的变化之间的互动是不匹配的。“主要表现是体制的探索趋于成熟，但是结构变革一以贯之地求快，事实上大家还是希望继续通过快速的结构变革，来获得高增长”。

 

　　第二，土地制度推动了经济转型，现在面临的困境是以地谋发展的模式已经衰竭了。第一个表现是继续供应土地已经拉不开增长了。第二个是以地招商引资的效力在减退。第三个是土地供应的结构发生严重扭曲，当工业用地份额下降以后，房地产用地占比并没有提高，但是整个用地都配置在基础设施的应用上，所以土地供应结构的扭曲。第四个更严重的问题是土地出让成本上升，净收益下降。最后是土地的偿债能力可能被高估。

 

　　“我们一定要认识到中国现代化的两个长期性，第一个长期性大家有充分的认识，就是体制上初级阶段的长期性。但是，我们在结构上，城乡中国的长期性是认识不足的，我们应该是从乡土中国到城乡中国，城乡中国是跟初级阶段对应的非常长的结构现代化的过程，最后的观念就是我们在权利开放秩序与国家治理体系，一定要实现现代化，中国一定要遵守前40多年改革开放的基本逻辑，就是通过权利的不断地开放，增大主体，参与经济活动，第二个就是防止出现经济的衰退，最后是实现政治和经济的良性互动”，刘守英说。