按照十八届三中全会决定，把自然资源所有者与管理者分开的改革思路，需要成立一个新的机构，代表国家行使对国有自然资源资产的所有权。其主要职责，是对具有资产属性的国有自然资源进行经营管理。具体职责有，第一、国有土地（包括林地、滩涂）使用权的出租、出让，矿业权拍卖等等，保证国有资源资产不流失，并承担一定的保值、增值责任，资产收益全部上缴财政。第二、如国家有需要，国有资源资产价格，可以成为国家对国民经济进行宏观调控的经济杠杆。因此，绝不能片面追求资产收益最大化。第三、按照国家意志，向基础性、公益性事业，无偿让渡（划拨）国有自然资源资产或资产的使用权。第四、如果基础性、公益性建设需要使用或征收农村集体土地，作为国有土地使用权代表，负责与有关集体经济组织协商租用或征收办法，在政府行政机关监管下，按照法律规定办理相关事宜。第五、无论是划拨还是出租、出让的自然资源资产或资产使用权，如果受让方严重违规、违法使用，应当报请行政监管机关和司法机关，依法收回资产或资产使用权，并予以处罚。

 

　　 但是，本次政府机构改革，没有把所有者与管理者分开的设想付诸实施，因此新组建的自然资源部，不仅负责对全国自然资源的政府行政管理，还要承担国有自然资源资产所有者的经营任务，以上所列举的5项经营性职责，就要由自然资源部来履行了。

 

　　 对自然资源部来说，尽管集“裁判员”与“运动员”于一身的问题依然存在，但中央已经明确，允许集体建设用地进入市场（包括住房市场）；明确要建立城乡统一的建设用地市场；明确今后政府不再垄断土地供应等，并相应修改了土地管理法，扫除了农村集体经济组织凭借土地所有权，获取财产性收入的法律障碍。就是说，运动规则改了，而且更加明确、清晰、严格，“裁判员”的自由量裁空间被大大压缩，其同时又是“运动员”的危害也就减轻了。

 

　　 中央和省级政府，手里没有一寸土地，主要角色是“裁判员”，保护农民利益是职责所在。但省以下市、县政府则掌控着大量土地，整天考虑如何利用辖区的土地，如何从土地上搞钱，搞不好就会成了“运动员”，侵犯农村、农民的利益。过去，法律关于农村集体土地不能进入市场，任何建设项目必须使用国有土地的规定，成为一些地方政府胡乱征地、卖地的依据，出了问题很难处理。现在规矩改了，章程变了，但地方难免还有旧的惯性和路径依赖。自然资源部系统有责任，依据中央精神和新修改的法律规定，加强对地方政府行为的监管，切实保护农村集体和农民的土地财产权利不被侵犯。农民有了财产性收入，应当缴纳财产税，逐步取代土地财政。

 

　　 除了加强行政监管，还可以考虑对土地收益的使用和分配加以改革。将近20年来，基础设施和城市建设投入巨大，城市面貌焕然一新，今后资金投入方向，应更多向民生领域和农村的基础设施建设倾斜，不再把城市建设作为重点。土地出让金的分配，也可考虑由中央财政适当集中，用于平衡地区发展的转移支付。

 

总书记在十九届中央政治局第八次集体学习时的讲话中说：“新中国成立后，在当时的历史条件和国际环境下，我们自力更生，依靠农业农村支持，在一穷二白的基础上推进工业化，建立起比较完整的工业体系和国民经济体系。改革开放以来，我们依靠农村劳动力、土地、资金等要素，快速推进工业化、城镇化，城镇面貌发生了翻天覆地的变化。我国广大农民为推进工业化、城镇化作出了巨大贡献。”他还说，“我们也要看到，同快速推进的工业化、城镇化相比，我国农业农村发展步伐还跟不上，‘一条腿长、一条腿短’问题比较突出。我国发展最大的不平衡是城乡发展不平衡，最大的不充分是农村发展不充分。党的十八大以来，我们下决心调整工农关系、城乡关系，采取了一系列举措推动‘工业反哺农业、城市支持农村’。党的十九大提出实施乡村振兴战略，就是为了从全局和战略高度来把握和处理工农关系、城乡关系。”

 

　　 总书记的话，对我们下一步调整土地资产收益分配，也有重要的指导意义。当然，我们也不能机械地理解中央精神。有一种意见认为，国家经济发展的动力，主要在城市特别是大城市，城市产业升级壮大，可以辐射、带动广大农村发展。因此，在加强农村工作同时，也要重视城市产业的发展。

 

　　 另外，十八大到十九大期间进行的“三块地”改革试验，有些问题还没有解决得很好，需要继续深入研究思考，探索化解之道。例如，对农村宅基地如何改革，各界分歧较大。我认为，现行宅基地无限期使用制度，是要害所在。如允许转让，受让者也无限期使用，集体所有权如何体现？因此不同意放开的主张，可以理解。但不放开，农民的财产权不能实现，又有失公平。如果有限期(如50年70年)使用，转让的只是剩余年期的使用权，就一切迎刃而解了。与农地制度及国有土地制度，也就都一致了。还有人主张，宅基地如果转让，则把土地转为集体建设用地，规定使用期限。这个意见，也不无道理。

 

　　 与宅基地问题相关联，“小产权”房也是个棘手问题。我认为，所谓小产权，是过去不合理土地制度的产物。现在已经允许集体建设用地进入市场，随着城乡统一的建设用地市场建立，将来的房子不应再有大小产权之分，这方面的改革还没有完全到位。历史遗留下来的“小产权”数量庞大（近百亿平米），如何处理，也是颇费周张。虽然不分大小产权，但要强化规划的作用，实施严格的用途管制，更是尚在探索之中，没有成熟经验。在这样情况下，有必要对增量加强行政严控，但对存量处置，要慎之又慎，不要轻举妄动。这个问题之难，一是面广量大，二是成因复杂，三是关系数量庞大的中低收入人群的生计。很多问题，与政府的制度和管理不当有关系，不能简单地让群众承担后果。搞不好，会引发严重社会问题。我的意见，对严重违法的或虽然属一般违法但无人居住的少数问题房屋，可以拆除。但绝大多数一般违规的，不宜拆除，尽可能改造为公租房、廉租房，或补办手续后合法化。实在不能合法化的，不予产权登记，不受法律保护，不能通过市场实现财产权益，住户一旦有条件，有机会，就会搬走，无人居住以后自然可以拆除。这样做，虽经可能经历十年、二十年较长时间，但可慢慢化解矛盾，避免社会冲突。总之，要把维护好群众利益放在第一位。住房是百姓群众最大的利益，对长期积累的问题，切不可操之过急。

 

　　 自然资源资产管理，还是应当在条件成熟时，把所有者与管理者分开。（作者：黄小虎，中国土地学会原副理事长）