目前，自然资源部门的组建工作基本完成，对于新部的职能、任务，中央已有明确规定，全系统在部党组领导下，贯彻中央部署，紧张开展工作。总的看，新部的业务涵盖范围大为拓宽，既承担对山水林田湖草海等几乎全部自然资源的行政管理责任，又是国有自然资源资产所有权的代表。对于已经明确的职能、任务，需要探索如何用具体的规章、制度、政策来加以落实。在工作实践中，也还可能发现和拓展新的职能、任务。总之，面临全新的工作领域，任重道远。

 

　　 关于自然资源管理的职责、任务。

 

　　 第一，制定国土空间规划，为经济、社会、生态等的和谐发展，提供最基本的行动指南。

 

　　 国土空间规划的主要内容包括：1.主体功能分区，如“珠三角”、“长三角”、环渤海等重点开发地区，及主要农产品产区、主要商品粮基地、主要生态环境保护区、主要矿产资源蓄积区等禁止或限制开发地区。2.城乡建设和人口的空间分布，如都市圈、城市带、城市组团的布局，人口转移的预测等。3.重要生产力如能源、金属冶炼、重化工及新兴产业的地区分布。4.重大国土整治（含土地、森林、草原、水域）项目安排；5.公路、水运、航空立体交通网络分布。

 

　　 这个规划，是涵盖国土范围内所有开发、利用、保护、整治活动的综合性中、长期规划，也应该是国家规划体系的最上位的规划。规划编制工作宜由国务院领导牵头协调，发改委、建设部、农业农村部、交通部、环保部等部各委协同配合，由自然资源部负责编制。编制完成后由国务院提交全国人大批准、颁布。现行的国民经济与社会发展5年规划，属于近、中期规划，应当属于国土空间规划的阶段性实施。有了这两个规划，其他政府部门可以在国土空间规划图上，迭加项目规划，没有必要再编制涉及空间布局的总体规划了。各类区域规划，有的没有必要保留，需要保留的，要接受国土空间规划的指导，与之衔接。地方各级的国土规划，则是全国性规划的延伸和细化。

 

　　 多年来，我国的各类规划，由政府组织编制，并允许政府按照编制程序修改规划。结果，相当多数的地方政府在规划颁布实施不久，就要求修改规划，使规划的严肃性和制约作用形同虚设。多头规划和多变的规划，使市场主体无所遵循，无从预期，行为必然短期化。新的国土空间规划由人民代表大会审议批准，实际上是把规划上升为法律，政府只有实施规划的义务，没有修改规划的权力。这也为各类市场主体提供了基本的行动指南，有利于市场行为的规范。编制国土规划，要遵循科学的程序并充分发扬民主，广泛听取各界和社会公众的意见。

 

　　 第二，依据国土空间规划，严格实施空间用途管制。

 

　　 依据国土空间规划实施空间用途管制，既合理利用资源，又切实保护资源和生态环境，恐怕是自然资源部的最重要的日常工作。所谓空间用途管制，就是要落实每一宗土地及其地上、地下的其他资源如何利用和保护。这就需要绘制大比例尺的规划图，因为比例尺太小，规划用途只能落到较大的区域，难以落到每一宗土地上，不能作为日常用途管制的依据。过去分管体制下的部门规划，只有乡级土地利用规划和城市规划能落实到宗地上，可以通过统一技术标准、叠加相关信息，改造为能实施空间用途管制的基层国土规划。

 

　　 耕地保护，是空间用途管制的一项重要内容，必须坚持，但方法需要改变。如果空间用途能切实管住，现在以建设用地指标为核心的计划管理办法，就没有必要了。将来耕地保护工作，应主要靠地方特别是基层政府，在空间用途管制的框架下，结合各地实际探索解决办法。除了行政手段，更应注重经济办法。中央政府部门主要是依据国土空间规划，对地方执行空间用途管制的情况，进行检查和指导，没有必要像过去那样，管得过于具体了。

 

　　 第三，依据国土空间规划，开展国土整治。

 

　　 重大水利设施建设，城乡建设用地和农业用地（含草原）的改良、改造，生态用地（如水域、湿地、林地、滩涂）的恢复、整理，地质灾害的防治等，都属于国土整治。应统一纳入国土空间规划和发改委的5年规划，按项目管理权限，由相关部门组织社会有关市场主体实施。其中，生态用地、未利用地、草地、林地等的整治项目，由自然资源部组织实施。

 

　　 第四，加强产权保护,开展不动产统一登记。

 

　　 实行不动产统一登记，要以地籍调查为基础。国外的地籍调查有两种做法，一种是由政府组织调查；一种是由产权人自行委托中介机构调查，后者对调查结果承担法律责任。第一种做法财政负担重、耗时长，后一种做法易产生法律纠纷。为了推进土地统一登记工作，我国今后可以考虑不同地区采用不同方法。例如，有的地区由政府组织调查，有的地区由产权人委托调查，有的地区可两种方法并举。对委托调查的，调查结果还可由政府相关机关核查。这样，可以加快不动产登记进度，早日建立覆盖全社会的国家不动产（地籍）管理信息系统。

 

　　 国外的不动产登记信息一般包括：土地面积、四至、建筑物（住宅、厂房、商场店铺、仓库等等）及其他附着物、权属、历史变更情况等，而对土地用途鲜有登记。其原因，可能是土地登记制度历史悠久，而空间用途管制制度则产生于近、现代。但在我国，不动产统一登记刚刚起步，统一的空间用途管制制度更未形成，因此可以考虑把两个制度结合起来，不动产登记的内容除有关权属的信息外，还应包括土地的空间用途信息。这样，我国的不动产登记制度既可以保护产权，又可以促进土地空间用途管制制度的落实。此外，土地的价格与土地用途关系很大，登记用途也有助于规范土地市场交易价格，测算不动产税基及开发权补偿标准。这些，既属于政府的管理行为，也是政府为社会提供的重要服务。

 

　　 由于这项工作十分庞杂，而且不仅仅涉及自然资源资产，从长远看，可以考虑把登记机关，从自然资源部分离出去，单独设立。

 

　　 第五，加强市场监管。

 

　　1.规范市场秩序。包括：

 

　　 （1）制定各类自然资源资产市场交易管理规定。如土地使用权出让、出租、入股、联营管理办法，土地使用权二级市场管理办法，“三旧”改造管理办法，不动产抵押、担保管理办法，等等。

 

　　 （2）建立不动产评估价格体系。如建设用地的基准地价、标定地价、宗地地价等；农地经营权基准价格；林地经营权基准价格；各类采矿权基准价格等。建立以地价为基础的不动产价格评估制度。

 

　　 （3）发展、培育各类代理不动产交易和不动产登记，评估不动产价格，开展地籍调查等中介机构，制定相关法律并依法加强管理，为市场交易提供服务。