对于土地制度存在的问题，党和政府高度重视。至少从本世纪初开始，几乎年年都有中央文件或国务院文件，提出要改革征地制度，要探索集体建设用地使用权流转的办法等要求。一些政府部门和地方政府，也按中央精神开展相关改革试点，有的省甚至制定、颁布了全省范围内集体建设用地进入市场的管理办法。特别是2008年党的十七届三中全会决定，明确提出要逐步建立城乡统一的建设用地市场，各地更加广泛地开展土地制度改革的探索、试验，取得不少成果。然而，改革的决定性突破，必须是由国家修改相关的法律、制度和政策。可惜，这方面一直未能取得实质性的进展。

 

　　 长期困扰人们的土地制度改革问题，终于在党的十八届三中全会上得到破解。与十七届三中全会决定相比，十八届三中全会决定是一个全面深化改革的决定，在继承各个领域以往改革成果基础上，提出了全面转变发展方式的顶层设计。既高度重视各领域的突出现象、问题，更注重探究产生问题的深层次体制、机制原因，及各领域之间的内在联系，找出既治标又治本的解决办法。《决定》全文分十六个专题，共60条。在第三专题“加快完善现代市场体系”中的第11条，专门论述建立城乡统一的建设用地市场问题。单看这一条的文字，与十七届三中全会决定的有关论述相比，似乎并没有太多新意。但是，在第十四专题“加快生态文明制度建设”中的第51条提出，“健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责。”总书记在全会上专门对此做了说明，概括为“一件事由一个部门来管”和“所有者与管理者分开”。这是国家治理思路的极其重大的调整，是转变发展方式的关键性举措。

 

　　 一件事由一个部门管，是要打破山水林田湖草等自然资源，分别由不同部门分割管理的混乱格局，改为由一个部门按照大自然的发展规律，按照自然资源是生命共同体的内在要求，统一规划我们人类对资源、环境的开发、利用与保护，建立严格的国土空间用途管制制度。鉴于现在的主要问题是资源开发过度，环境破坏严重，今后相当时期内的重点，是保护资源、修复环境。

 

　　 所有者与管理者分开，意味着国有土地等自然资源的所有权将由专门的机构来行使，在政府的统一监管下，负责国有自然资源资产的保值、增值，并承担一定的宏观调控职能；政府的行政管理部门则专注于，空间用途管制和相关的市场监管，不再承担经营土地等自然资源资产的职能了。这样一来，征地制度改革和集体土地进入市场改革的主要障碍就消除了，有关改革任务自然能够顺利推进、完成。

 

　　 十八届三中全会决定，明确了自然资源（包括土地）使用制度和管理制度改革的方向和任务。然而，依靠原有的政府机构设置和职能定位，不可能全面贯彻落实《决定》精神，因此，必须对政府机构和职能进行重大改革。党的十九届三中全会，作出了关于党和国家机构改革的决定，提出了机构改革的方案，十三届全国人大按中央要求，对政府机构及职能做了重大调整、改组。目前，中央和省级机构改革基本到位，地方机构改革也近尾声，但切实转变职能，还会经历相当的探索、磨合过程。一旦改组完成，职能到位，必将为全面落实十八届三中全会决定的各项改革任务，提供重要的组织、制度保证。

 

　　 自然资源部的组建表明，总书记在十八届三中全会上提出的“一件事由一个部门来管”的改革任务，已经基本得到落实。多头规划、多头调查、多头管理的混乱局面，已经成为历史，国家对自然资源和国土空间的统一、有序、高效管理已是指日可待。当然，后续工作还很繁重，要在资源调查基础上，编制制定科学的国土空间规划；要依据规划建立空间用途管制制度；要建立健全自然资源资产市场秩序，保护产权、打击侵权，加强对市场主体的服务与监管；要开展跨省域、地域的国土整治；要修改旧法律、出台新法律，等等。

 

　　 值得关注的是，总书记提出的“所有者与管理者分开”的改革设想，在此次机构改革中并未实施。对此该如何认识，是当初的设想错误，还是推出这项改革的时机尚不成熟？我个人的看法是当属后者。

 

　　 前已述及，政府经营土地多年，已经积累了庞大的债务，且将进入偿债高峰期，防控其中孕藏的金融风险，已是当前经济工作的重中之重。在金融风险尚未根本化解情况下，匆匆推出“所有者与管理者分开”，反而可能引爆风险，导致金融、经济危机甚至社会动乱。因此中央慎之又慎，暂不急于实施这项改革。已经出台的一些措施，如严禁地方政府用土地和其他自然资源资产抵押融资，允许集体建设用地进入市场，不再垄断住房用地供应等，实际上是对政府经营土地的经营范围、经营边界、经营利益施加严格限制。再加上“一件事由一个部门管”以后，空间用途管制落实到位，也可以在很大限度上减轻政府从事经营活动的弊端。但这毕竟是治标而不是治本，只要政府能从经营土地获利，其弊端就难以根本杜绝。例如，允许集体建设用地进入市场以后，政府以收取土地增值收益调节金的方式参与分配，是各试点地方的普遍做法。这样做有助于集体和农民形成利益共享观念，是有道理的，但从长远看，方法不一定妥当。我担心普遍放开以后，会出现一些地方政府官员与农村干部串通一气，倒买倒卖农村集体土地使用权现象。为避免产生这类问题，政府不宜以利益相关方身份参与初次分配，而应以管理者身份，通过税收参与再分配。更为根本的措施，还是要在时机成熟时，把“所有者与管理者分开”，政府专注于监督、管理、服务、调节。