对土地的垄断性占有意味着，所有权或占有权主体，可以凭借对土地的权利，参与社会总产品或总利润的分配，获取地租（农业地租、矿山地租、建筑地租、垄断地租）。地租是土地所有权在经济上的实现形式，属于社会分配范畴，地价则是地租的资本化，同样是在社会分配领域形成的，并不像要素价值论或效用价值论主张的那样，是由于土地等自然资源本身具有价值。但土地一旦有了价格，就能够像其他商品一样进入市场交换。

 

　　 搞中国特色社会主义，土地所有制是基础性制度。土地使用制度和管理制度，是不同发展阶段土地所有制度的实现形式。建立与发展社会主义市场经济，土地使用制度和土地管理制度，也是重要的运行方式。我们搞土地使用和管理制度改革，既要坚持社会主义土地公有制，又要适应市场经济的规律，都需要马克思地租理论的指导。

 

　　 过去我们政府的相关管理，土地部门、林业部门、矿产部门、草原（农业）部门、水利部门、海洋部门、建设部门，还有一个环保部门，把自然资源拆开来管。土地部门其实是只管地皮，说是统管，城市土地、草原、林地、滩涂、水资源等等，其实都管不了。要害是各部门各自搞规划，要害的要害是各自的调查数据标准不统一。结果是数据打架、规划扯皮，地方不知听谁的好，干脆钻空子、各取所需。所谓用途管制，形同虚设。

 

　　 例如，土地管理部门从上世纪80年代开始，历时10年，搞了第一次土地详查，号称是中国历史上第一次摸清了土地的家底。根据詳查结果，1996年全国有耕地19.51亿亩。后来，土地管理部门据此提出全国耕地保有量的“红线”，是不能少于18亿亩。但2007年党的十七大召开前夕，林业管理部门发布消息称，从1999年到2007年，全国“退耕还林”3.65亿亩。按这样算下来，19.51亿亩减3.65亿亩，还剩不到16亿亩了，何来“红线”可保？林业部门的一个数，否定了土地部门历时10年的调查结果！由于国家对“退耕还林”的每一亩，都支付定额财政补贴，因而林业部门的这个数是有依据的。于是，上至政府领导下至有关各界都很困惑，感觉我们土地的家底似乎还是不清楚，还需要搞第二次调查。第二次土地调查的结果公布以后，有些其他部门的数据，就又成了一笔糊涂账。

 

　　 例如，广义的环境保护，应当包括对因土地利用变化引起的生态环境变化，进行监管。但在部门分管体制下，土地管理部门负责管理土地利用，环境保护部门就只能主要管污染物排放。而土地管理的主要职责不是环保，由此就产生了环境保护的缺位问题。土地管理部门一度为了“双保（保发展，保耕地）”，而鼓励各地开发沿海滩涂和低邱缓坡等未利用土地。殊不知所谓未利用地，只是人类未利用而已。对于整个自然界的生态环境平衡，这些未利用地发挥着及其重要的作用。人类的开发活动一旦打破这种平衡，将给自然界包括人类自身带来灾难性的后果。

 

　　 例如，由于各部门的资源数据不一致，依据数据进行的管理就会发生冲突。土地管理部门认定为荒地或未利用地的，林业部门可能认定为林地或有林地。这样，土地部门开发未利用地的土地整治活动，会被林业部门认为是破坏森林的违法活动。以至于有些地方，发生森林公安局拘捕土地整理中心主任和工作人员的事件。例如，一些地方为了应付不同部门的检查，同一块土地向国土部门报为耕地，向林业部门报为林地，向农业部门报为农地，导致各部门数据之和，大大超过实际面积。国土部门土地例行督察发现，相当数量的耕地，实际却是宅基地、城乡建设用地等。

 

　　 十九大之前的资源资产管理。

 

　　 土地所有关系，是国家的基本经济制度。我国城市土地属于全民所有，农村土地属于集体所有，这是支撑中国特色社会主义大厦的基石。改革开放，建立社会主义市场经济，土地使用权作为生产要素也进入市场交换，必然产生地租、地价。按道理，城市土地的收益归全民所有，集体土地的收益归农民集体所有。

 

　　 从改革实践看，农村集体土地进入市场走在了前面，具体表现就是乡镇企业的异军突起，不仅助推了国家工业化，而且对城市化做出重要贡献。1978年，全国有建制镇约3000个，1985年增加为6600个，1998年达到1.9万个。大量新增加的小城镇，主要是乡镇企业发展带动起来的，也可以说是在集体建设用地市场基础上形成的。在经济发达地区，特别是“珠三角”和“长三角”等地区，乡镇企业的崛起，还促成了一批新兴的大、中城市。例如东莞市，改革开放前，是个建成区面积只有5平方公里小县城。1978年开办了全国第一家来料加工企业之后，以“三来一补”加工贸易为主的乡镇企业迅猛发展，城市的规模也不断扩大。现在东莞市建成区面积约600平方公里，全市常住人口830余万，当年的小县城已经变为名符其实的特大城市了。该市市区里至今有70%以上的土地仍然属于集体所有，因此可以说，这是一个在集体土地上生长起来的大城市。“珠三角”的南海、顺德、佛山等大体都是这样，让集体土地使用权进入市场发展起来的。“长三角”和其他经济发达地区的不少城市，也不无类似的经历。

 

　　1986年修改宪法，在重申土地所有权不许买卖的同时，明确规定，土地使用权可以依法转让，转让办法由国务院另行制定。显然，这里所说的土地使用权，既包括国有土地也包括集体土地。

 

　　 但后来并没有同步推进，而是先推城市土地有偿使用制度改革，1990年出台了《国有土地使用权出让转让条例》（55号令）。经过艰苦努力，1998年以后才在全国范围，确立起城市土地有偿使用制度。但也是从那时候开始，土地使用制度改革走上了一条叉路。起因是1998年修改土地管理法，43条和63条一出，集体建设用地就不能直接进入市场了，只能征为国有以后才可以进入市场，土地增值收益归国家，而农民则不能凭借对集体建设用地的权利，获取财产性收益了。做这样的规定，显然不符合上述宪法关于土地使用权可以依法转让的精神。但宪法还有一条，城市土地属于国家所有，可以理解为城市扩展到哪里，哪里的土地就要征为国有。用这样的理解来衡量，43条和63条也不违宪。说到底，是宪法条文有矛盾。

 

　　 当时做出这样的规定，一个很重要的考虑是耕地保护。改革开放以后，各项建设占用耕地较多，耕地保护工作压力很大。90年代初中期，各地大搞园区建设，城市扩张势头很猛，掀起新一轮占地高潮，引起中央高度重视，提出保护耕地就是保护我们的生命线，并指示土地管理部门开展划定耕地保护红线相关工作。这是当年修改土地管理法时，面临的一个重要背景。当时，政府十分担心放开集体土地入市，会给耕地保护带来更大不确定性。

 

　　 此外，还有一个更深层次的原因。80年代的改革，中央向地方和企业大幅度放权让利，使财政收入占国民生产总值的比重不断下降，最低时连10%都不到；全部财政收入中，中央财政占比更是严重下降。国家没有钱，很多大事干不了，运10大飞机下马，不让发展航母，都与此不无关系，当然也可能还有其他原因，现在想来都觉得可惜。90年代初，搞了分税制改革，情况逐步改变，税收占GDP比重趋于正常，中央、省和省以下财政收入占比，也改变为中央财政占5成，省级占3成，市县只占2成。中央的日子好过了，但地方财政出现很大困难。同时，地方的事权不仅没有减少，反而不断增加，由于财力捉襟见肘，很多工作难以落实。为此，地方普遍有怨言，也引起各界特别是学术、舆论界关注。在这种情况下，我们修改土地管理法，出台新规，大概有为地方解困，增加财政收入的考虑。

 

　　 很快，地方政府从土地有偿使用制度中尝到甜头，征地、卖地的劲头越来越大。1999年至2015年，全国土地出让收入累计27.29万亿元，平均每年1.6万亿。土地出让金占地方财政本级收入的比例，1999年是9.2%，2015年达到39.2%，最高的2010年曾高达67.52%。到后来，地方觉得光卖地，钱还是不够用，于是用土地作抵押向银行贷款，从土地财政发展为土地金融。目前土地金融的规模已经远远超过了土地财政，所谓“地方债”，绝大多数属于土地金融。其规模2010年已近11万亿元（作者测算为当年地方本级财政收入的2.6倍）。2013年又升至近17.89万亿（作者测算仍为地方本级财政收入的2.6倍），增长66.9%。其中，政府负有偿还责任的债务10.89万亿元，政府负担保或救助责任的7万亿。

 

　　 有钱好办事，十几年间，城市的基础设施建设和旧城改造风起云涌、如火如荼，城市的面貌日新月异。如果我们肯定中国城市建设取得了巨大成绩，那么就应该肯定，现行土地制度和新土地管理法的实施功不可没。然而，凡事有利必有弊，初期往往利大于弊，随着矛盾的运动，会逐渐演化为弊大于利。新土地管理法的逐步实施，带来了许多当初预料不到的消极后果。

 

　　 第一、站在农民和农村的角度，通往工业化、城市化的道路有三条：1.在自己的土地上发展转型；2.进城打工；3.国家建设征用土地。前2条路是主动参与城市化进程之路，第3条则是“被城市化”之路。过去，这3条路都可以通行。珠三角等地的经验表明，在经济区位比较好的地方特别是城郊结合部，第1条路可以依托既有的经济基础，充分发挥农村土地和劳动力资源的优势，是一条比较顺畅的道路。但是新土地管理法却把这条路堵死了，三“车道”变为二“车道”，“交通”自然拥堵。剩下的2个“车道”又都不太顺畅：农民进城打工，住房、社会保障、子女教育等问题不解决，就不能成为真正的市民，真实的身份还是农民，城市里的社会矛盾因而日益凸显；国家征地，有关法规仍然沿用计划经济时期的补偿办法，不能妥善安置被征地农民的生产、生活，农村地区的社会矛盾更是越来越激化。大约十几年间，社会矛盾与冲突呈全面上升之势，原因固然是多方面的，但与新土地管理法的实施，不无直接的关系。

 

　　 第二、不允许集体和农民成为土地市场的主体，那么城市的扩展就只能是由政府征收农村的土地，并且开发为熟地以后，供应给各类用地者。这样，政府就成了城市土地市场的主体，承担起经营土地的责任。由于历史的原因，又是由土地管理部门具体承担这一职能。这就产生了土地管理部门既管理又经营，集“裁判员”与“运动员”于一身的问题。

 

　　 运动场上的规律是要争，要抢，要拼，政府如果成了“运动员”，也不可能例外。在征地过程中，必然会普遍出现压低补偿费用，侵害农民利益的现象；在卖地过程中，必然会抬高地价，而高地价又由开发商转嫁给购房者，侵害城市居民的利益；还必然会强化对土地市场的垄断，限制甚至禁止土地使用权转让、转租，遏制二级土地市场的发育，侵害有关法人和自然人的权益。政府在争的同时又是“裁判员”，负责吹哨，裁定其他运动员们违规还是不违规。尽管中央三令五申要保护人民群众的合法利益，但合法不合法很难有统一的量化规定，最终还是由各级政府说了算。在这种情况下，有谁能争得过政府？规范的市场秩序因此也很难建立。

 

　　 第三、保护耕地作为国策，提出多年了；城市存量土地集约利用，也提出多年了；保护生态环境，同样提出多年了。但结果却是，耕地特别是优质耕地日益减少，各地方的城市建设均走的是外延扩张和大量消耗土地资源的路子，自然生态环境越来越恶化。这其中的最主要原因，是地方建设严重依赖土地财政和土地金融，只能靠不断征地、不断卖地，才能筹集所需资金。征地多、卖地多的地方，“发展”就快，已是公开的秘密。表面看，是地方政府行为短期化，不顾长远的发展，实际上，这是我们的土地制度规范下的必然结果，任何人到地方政府的领导岗位上，都不可能有别的选择。问题出在地方，而根子却在国家的制度安排上。制度不改，保护耕地、节约集约利用资源和保护环境的目标，只能是美好的愿望，不可能得到真正落实。

 

　　 第四、按照马克思的地租理论，土地收益并不是在生产领域里形成的，而是在社会分配领域，土地所有者或占有者，凭借自己对土地的权利，参与社会总产品的分配。社会总产品这个饼就那么大，土地所有者如果拿得多，其他市场主体就拿得少了。政府出让土地，用地者（企业或个人）要透支未来收益，才能购买几十年的土地使用权。就是说，政府出让土地所获得的每一笔收入，都有若干企业或个人的负债与之相对应。因此，政府用土地财政收入搞建设，本质上是“寅吃卯粮”，加大了用地企业的市场风险，降低了用地个人的生活水平。一般情况下，社会总有一定量的闲置资金，适当地透支，有利于搞活经济，但大量透支，则会产生经济泡沫，隐含较大的信用风险。

 

　　 至于土地金融，则是政府直接负债经营，用未来的财政收入加以偿还，本质上更是“寅吃卯粮”。有的一届政府的负债，下届甚至下几届政府都不一定能够偿还，于是靠借新债偿旧债来拖延。这种局面孕育着相当大的债务、金融风险。有人说土地问题的本质是金融问题，确实很有道理。

 

　　 第五、土地出让收入的性质，决定了它不可能真正纳入财政预算。对它如何收入、如何支出，也很难严格规范，政府操作往往有较大的自由量裁空间。这就极易导致腐败，十八大以后中央强力反腐，土地管理领域可谓重灾区，查处的大案、要案，绝大多数都直接或间接与土地出让有关。

 

　　 事实表明，1998年以后形成的土地使用制度，运行了将近20年，已经是弊大于利，必须进行重大改革了。改革的核心和要害，是要解决政府的行政管理部门，既是“裁判员”又是“运动员”问题。要把经营职能从行政管理部门分离出来。除了分离土地行政管理部门的土地经营权，可能还要分离矿产管理部门经营的采矿权拍卖、林业部门经营的林地使用权出让，等等。