三、我国票据制度存在的问题

 

1、融资性票据、票据无因性及电子票据法律缺位

 

融资性票据面临法律障碍，《票据法》第10条第1款规定："票据的签发、取得和转让，应当遵循诚实信用的原则，具有真实的交易关系和债权债务关系"。《票据法》的出台有着当时的时代背景，立法者担心在票据承兑签发环节若无对真实贸易背景的要求，则会导致套利活动猖獗和信用投放失序，进而影响金融系统稳定。但票据市场经过20多年的发展洗礼，当前融资性票据客观存在，而且数量巨大，贸易背景的相关规定已严重影响了票据市场进一步创新与发展。对于融资性票据的讨论重点，不再是承认不承认的问题，而是在商业汇票当中应该占多大比重的问题，是如何设计制度使得融资性票据能够良性发展的问题。正是由于我国票据制度过分注重票据基础关系，所以在实务运作上不具有无因性。司法实践中，常常会碰到基层法院裁定"票据的签发、取得、转让具有真实的交易关系和债权债务关系"是出票行为、票据权利转让行为有效的要件，而这显然违背了国际通行的票据法原理。从法理角度看，票据的无因性必然要求票据关系同票据的签发及取得的原因相分离，不能以票据基础关系对抗基于票据关系而产生的票据权利或义务，否则会极大的阻碍票据的正常流通和转让。

 

我国《票据法》第四条规定："票据出票人制作票据，应当按照法定条件在票据上签章，并按照所记载的事项承担票据责任。持票人行使票据权利，应当按照法定程序在票据上签章，并出示票据。其他票据债务人在票据上签章的，按照票据所记载的事项承担票据责任。"第七条又进一步规定："票据上的签章，为签名、盖章或者签名加盖章。法人和其他使用票据的单位在票据上的签章，为该法人或者该单位的盖章加其法定代表人或者其授权的代理人的签章。在票据上签名，应当为当事人的本名。"由此可见，我国立法实践中否认了电子票据的法律效力，现行的《票据法》也不承认经过数字签章认证的非纸质的电子票据的支付和结算方式。

 

2、市场参与主体单一、贴现受信贷规模约束、过度计提资本

 

票据市场的参与主体相对较窄。票交所成立后，虽然名义上将票据市场的参与主体扩充至非银行金融机构，并且人民银行在《银发〔2016〕224号》明确"作为银行间债券市场交易主体的其他机构可以通过银行业金融机构代理加入电票系统，开展电票转贴现(含买断式和回购式)、提示付款等规定业务"。但从票据转帖市场的实际运作来看，仍未有非银机构参与市场，处于放而未开的状态；尤其是对评级评估机构、保险机构以及票据经纪（中介）公司等机构仍未有明确定位和规范，制约了票据市场和其他货币市场子市场之间的互联互通，不利于票据市场健康高效发展。

 

目前各大商业银行没有将票据贴现余额单独管理，票据贴现余额跟其他存量贷款共享信贷额度，共占信贷规模。在商业银行的日常经营中，票据业务仅是银行众多信贷产品中的一个较小的分支，导致银行，尤其是国有大中型银行对票据业务的重视程度和资源投入力度往往不足，在月末、季末、年末等监管考核时点会大幅压降票据规模；而在实体经济下行信贷需求不足时也会增配票据资产。因此信贷的周期性和各家银行操作的同质性非常强，不仅不利于满足实体经济融资需求的稳定性，同时也加大了票据市场价格的波动性和不确定性，带来潜在的市场风险。从2016年起央行将现有的"差别准备金动态调整和合意贷款管理机制"升级为"宏观审慎评估体系（MPA）"后，这种考核广义信贷的规则，使得各大银行无法通过各种通道削减票据信贷规模，间接使得票据交易市场的活跃度和交易量出现了下滑。同时，票据的转贴现交易，是一手交钱一手交票的资金市场行为，不应被当成贷款来看待，转贴现交易的资金融出方发生额不应被纳入贷款规模的统计。

 

商业银行配置票据资产时的风险资本计提不尽合理，尤其是票据转贴现业务。目前票据转贴现业务风险计提是按照新资本管理办法："由于票据是通过背书转让的，所有背书人都有被追索的可能性，因此其风险未完全转让，所以卖断票据后，卖断行还需计提与买入时相同的风险资产，即风险权重为20%或25%"，导致交易的所有经手行累计计提的加权风险资产远远超过该笔资产本身的风险水平。

 

3、票据被认定为非标资产

 

票据的承兑主体可以是银行、财务公司、企业，市场对不同的银行、不同的财务公司、不同的企业作为承兑人的票据接受程度不同。票据资产的流动性和价格因承兑人不同而出现差别，实务操作中，银行会在给定相应承兑人的授信额度内开展票据业务。人民银行1996年下发的《贷款通则》第九条第六款规定："票据贴现，系指贷款人以购买借款人未到期商业票据的方式发放贷款"；人民银行1997年下发的《商业汇票承兑、贴现与再贴现管理暂行办法》（银发〔1997〕216号）第二十二条规定："贴现人应将贴现、转贴现纳入其信贷总量，并在存贷比例内考核"。票据业务的贴现与转贴现被法规赋予了信贷属性，一直没能够独立成为标准化的资产。2018年4月27日，经国务院同意，中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、国家外汇管理局日前联合印发了《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》（银发〔2018〕106号），明确了标准化资产的标准，并规定"金融机构不得将资产管理产品资金直接投资于商业银行信贷资产"，但对于票据资产是否属于标准化资产，以及是否属于信贷资产还是存在争议。

 

4、票据评级和票据经纪

 

当前对票据的信用评级主要依赖于商业银行内部信贷评级体系，对票据流通、企业短期盈利能力和偿债能力和流动性研究不足，第三方评级公司对票据市场的了解有限，未开发出相关的评级产品，导致票据市场出现以下问题：一是评级资源的重复与浪费；二是票据市场无法形成真正全生命周期的标准化的市场；三是影响了票据市场的量化定价。亟需组建专业为票据市场服务的专项评级机构，对票据承兑主体、贴现主体等参与方进行多层次、全方位、系统性、动态化的信用评级与跟踪，提升票据市场各参与主体的参评意识，为票据市场的投资者提供权威、科学的投资依据。

 

长期以来，票据中介游走于企业与商业银行之间、商业银行与商业银行之间，渗透于票据的全生命周期中，借助票据市场参与主体之间的信息不对称获利。票据中介在一定程度上提高了票据市场的流动性，但大部分票据中介都或多或少用自有资金直接参与了票据交易。比如票据经纪公司为了获得更低的贴现利率，往往会加强与银行内部关系人的密切联系，而银行内部关系人也事实上扮演着票据经纪人的角色，容易出现道德风险。同时，票据经纪机构通常与内控机制较弱的地方商业银行、农信社等中小金融机构合作较多，可能会涉及银行资金安全。近年来票据市场上的大案要案都有票据中介涉案，影响了票据市场的健康发展。应进一步研究明确票据经纪的监管部门，落实票据经纪的准入与退出机制和经营范围，以及相应的责任与义务，实现票据经纪市场的优胜劣汰。建议尝试发展票据咨询、撮合、报价等经纪服务，鼓励和培育部分经纪业务量大、业务发展规范、风险防控机制健全和市场认同度高的票据经纪机构，使其进一步发展壮大以推动票据市场向规范化、专业化方向发展。

 

5、监管不统一、统计信息割裂、税收不尽合理

 

我国现行金融监管为多头监管模式，且表现为行业监管而非功能监管，造成不同的机构办理相同业务的监管标准和政策尺度不同，不同监管主体和监管政策之间的不同步性可能导致票据业务存在制度障碍和政策壁垒。目前人民银行和银保监会对票据市场都承担管理责任，但存在具体分工不明晰并且双方缺乏有效沟通，部分政策存在矛盾等情况，导致商业银行票据业务处理无所适从，难以同时满足两个监管主体的要求。比如：2016年人民银行《票据交易管理办法》明确规定，电子银行承兑汇票贴现业务不再审核贸易背景，但在实施的过程中，银保监会对该项规定并不认可，银监系统例行检查时仍然要求商业银行提供票据贴现业务的合同和发票，否则将对商业银行进行处罚，导致部分商业银行在办理票据直贴业务时不敢依照央行的规定执行，企业办理贴现的流程依旧繁琐，央行政策落地难。

 

目前关于票据市场的统计数据散布于央行、银保监会、商业银行、财务公司、票据经纪、企业、工商行政管理部门及司法机关的各层级单位中，由于缺乏综合的票据评级体系和信息整合的牵头部门，海量的票据信用信息未能得到有效的整合与利用，在一定程度上延缓了票据市场的统一和票据标准化产品的推进，阻碍了票据信用风险的整体防范与创新型票据业务的发展并最终影响了票据市场的高效健康发展。

 

财税〔2017〕58号文规定票据贴现、转贴现机构持有票据期间取得的利息收入为贷款服务销售，但未对票据贴现、转贴现转让中产生的价差收入作出明确规定。将票据贴现、转贴现产生的价差收入与贷款服务产生的利息收入混同会导致以下几个方面问题：

 

一是财税〔2016〕36号文规定贷款是指将资金贷与他人使用而取得利息收入的业务活动。票据在交易中，如果转出价格与转入价格存在价差就会产生收入，但这部分收入发生的原因是票据转让这一业务活动，而非资金贷与他人使用。

 

二是票据是一种可转让的金融资产。对于金融产品的转让，财税〔2016〕36号文规定转让金融商品出现的正负差，按盈亏相抵后的余额为销售额。若相抵后出现负差，可结转下一纳税期与下期转让金融商品销售额相抵。但对于贷款服务而言则不可能发生负差，因此贷款服务不存在按盈亏相抵后的余额为销售额的情况。将贷款服务收入与票据转让收入混同则会出现票据转让价差收入与贷款利息收入互抵的情况，甚至出现转让收入负差大于贷款服务收入时整笔业务收入销售额呈现负差，如何处理这种负差需要进一步明确。

 

三是目前各类交易场所的金融商品都是区分贷款服务产生的利息收入和转让价差收入进行缴税的。票据是一种有价证券，票据税收政策与其他金融商品税收政策的差异会导致票据市场与其他金融市场的割裂，间接影响金融资源在票据市场和其他市场间的充分流通。