二、我国票据制度、功能及其对票据市场的贡献

 

1、我国票据制度7O年的发展历史

 

解放初期至1953年间，国家允许银行信用和商业信用存在，人民银行上海分行曾运用商业汇票承兑与贴现，为恢复和发展国民经济服务，巧妙地运用票据承兑形式，调剂市场资金，扶助私营企业恢复和发展生产。1954年至1978年间由于我国实行高度集中的计划经济管理方式，商品经济没有得到发展，全国实行信用集中，取消商业信用，银行结算以划拨为主，有零星的支票结算，汇票和本票作为信用的载体在计划经济的大背景下无法发挥其支付结算和信用扩张的功能。党的十一届三中全会以后，随着改革开放事业的推进，社会主义市场经济蓬勃发展。1979年，国家有计划的发展商业信用，人民银行批准部分企业签发商业汇票。

 

（1）1979年至1995年是我国票据市场起步与试点探索阶段。

 

改革开放后，人民银行陆续出台了多项业务管理类办法。1984年12月，人民银行颁布了《商业汇票承兑、贴现暂行办法》，规定从1985年4月1日起在全国范围内开展票据承兑、贴现业务，但持票人只能向银行申请贴现，不能背书转让。1986年4月，人民银行颁布《再贴现试行办法》，率先在北京、上海、天津等十个城市试行办理票据再贴现业务。1988年12月，人民银行颁发《银行结算办法》，确立了商业汇票、银行本票、支票、汇兑、委托收款等结算制度，并允许商业汇票背书转让、办理贴现、转贴现和再贴现，促进了票据市场的快速发展。1994年，人民银行发布了《关于在煤炭、电力、冶金、化工和铁道行业推行商业汇票结算的通知》（银发〔1994〕163号），以及《商业汇票办法》和《再贴现办法》，决定在当时国内经济的几个支柱行业和产业的企业之间货款结算中推行商业汇票，开展票据承兑、贴现和再贴现业务；并规定贴现利率按同期同档次信用贷款利率下浮3%执行，再贴现利率按同期同档次信用贷款利率下浮5%执行。随后，人民银行向其分支机构下发《关于下达再贴现额度的通知》（银传〔1994〕103号），首次安排了100亿元的专项资金用于办理特定行业和企业的银行承兑汇票再贴现业务，人民银行开始将再贴现作为货币政策工具加以运用。

 

针对市场发展过程中产生的问题，人民银行陆续采取多种监管措施。1991年9月，针对当时票据市场上的乱象，人民银行发布了《关于加强商业汇票管理的通知》，开始规范商业汇票的使用、银行承兑和贴现行为。1994年2月，人民银行发布了《信贷资金管理暂行办法》（银发〔1994〕37号），规定货币信贷资金管理方式由信贷规模管理为主的直接控制，逐步转向运用社会信用规划、再贷款、再贴现、公开市场操作、准备金率、基准利率、比例管理等多种手段的间接控制。

 

（2）1995年至2000年是我国票据市场制度建设与规范发展的阶段。

 

1995年至2000年间，全国人大常委会和人民银行相继颁布法律和规章，我国票据市场发展的法律框架基本形成。1995年5月10日，第八届全国人大常委会第十三次会议审议通过《中华人民共和国票据法》，自1996年1月1日起施行。《票据法》的出台是我国市场经济立法的重大举措，为建立商业信用、规范流通秩序、打击违法犯罪创造了基本的法律条件，对于保证票据的正常使用起到了重要作用。1996年6月，人民银行颁布了《贷款通则》（中国人民银行令〔1996〕第2号），将票据贴现与信用贷款、担保贷款并列为贷款的一种，把票据贴现计入贷款口径的统计和信贷规模管理，票据业务正式列入商业银行主要信贷资产业务。1997年，为进一步加强对商业汇票的管理，促进国内商业汇票市场健康发展，人民银行印发了《票据管理实施办法》（中国人民银行令〔1997〕第2号）、《中国人民银行对国有独资商业银行总行开办再贴现业务暂行办法》（银发〔1997〕81号）、《商业汇票承兑、贴现与再贴现管理暂行办法》（银发〔1997〕216号）、《支付结算办法》（银发〔1997〕393号）等一系列规章制度，加强了对商业汇票的宏观管理和制度建设，商业银行开展票据业务的法律制度基础初步确立。2000年2月，最高人民法院审判委员会通过《最高人民法院关于审理票据纠纷案件若干问题的规定》（法释〔2000〕32号），从司法审判角度对有关票据保全、票据背书、票据法律责任等方面的内容做了补充规定，并增加了诸如票据公示催告等票据行为规范。票据法律法规的建立、行政规章制度的完善以及司法解释的补充规定，为票据业务发展提供了制度保障和政策环境，标志着中国票据市场的发展进入了新的阶段。

 

这段特殊历史时期也是人民银行利用票据再贴现政策调控宏观经济运行的重要阶段。1998年3月，人民银行决定改进和完善利率形成机制，将再贴现利率单列为央行的一项法定基准利率，与再贷款利率脱钩，由央行根据市场资金的供求情况进行调整。1998年6月，人民银行发布《关于加强商业汇票管理、促进商业汇票发展的通知》（银发〔1998〕229号），首次开展对商业银行票据业务的专项检查，要求商业央行集中办理再贴现业务，严格控制基层行的再贴现，对符合政策要求的企业签发的票据优先办理再贴现，以便合理引导信贷资金的流向。从1999年6月起，人民银行在一年内多次下调再贴现利率，使再贴现利率显著低于当时货币市场利率，并加大对各分行的再贴现力度，旨在进一步发挥再贴现政策的引导作用，促进商业汇票承兑、贴现与再贴现业务的开展。1999年9月，人民银行发布了《关于改进和完善再贴现业务管理的通知》（银发〔1999〕320号），提出要重点支持一些资信状况良好，产供销关系稳定的企业签发商业承兑汇票，促进商业信用的票据化，要进一步完善再贴现操作体系，扩大再贴现的对象和范围，改进再贴现操作方式，提高效率。

 

（3）2000年至2009年是我国票据市场的专业经营和快速发展阶段。

 

进入新世纪，我国票据市场规模呈现急速增长态势。人民银行不断调整业务管理办法以适应票据市场的变化。2001年7月，人民银行发布《关于切实加强商业汇票承兑贴现和再贴现业务管理的通知》（银发〔2001〕236号），要求商业银行单独设立会计科目核算票据贴现、转贴现和再贴现业务；提出中心城市要适度集中处理商业汇票业务，扩大规模效应，提高业务效率，为后来票据业务集约化经营管理改革提供了政策依据。2001年9月，人民银行开始上调再贴现利率，提高了商业银行向央行融资的成本，旨在降低商业银行对央行资金的依赖，再贴现利率作为货币政策工具逐步淡出历史舞台。2002年11月，人民银行颁布《关于办理银行汇票及银行承兑汇票业务有关问题的通知》（银发〔2002〕364号），决定取消《中国人民银行关于加强开办银行承兑汇票业务管理的通知》（银发〔2001〕346号）中规定的"办理银行承兑汇票业务实行总量控制，其承兑总量不得超过上年末各项存款余额的5%"的承兑风险控制指标，这极大的提升了商业银行办理票据承兑业务的积极性，为票据市场规模快速增长扩大了票源基础。2008年12月，人民银行发布了《关于完善再贴现业务管理支持扩大"三农"和中小企业融资的通知》（银发〔2008〕385号），沉寂多年的再贴现政策重新发挥定向调控的作用，引导信贷投向涉农行业和中小企业。

 

同时，银行间统一票据市场的基础设施也初具雏形。2003年6月，中国票据网上线，这个由中国外汇交易中心建成的"中国票据报价系统"为金融机构之间的票据转贴现和回购业务提供了报价、撮合、查询等服务，为全国统一票据市场的建设发展提供了宝贵的经验。

2007年1月，上海银行间同业拆借利率（Shibor）机制正式推出，人民银行积极推进以Shibor为基准的票据贴现利率定价模式。2007年4月，工商银行率先推出以Shibor为基准的票据转贴现和回购报价利率，11月实现了票据直贴利率与Shibor报价挂钩，票据业务定价方式由固定利率转向了浮动利率。2008年，多家金融机构共同签署了《银行承兑汇票转贴现标准合同文本》、《商业承兑汇票转贴现标准合同文本》、《票据承付公约》，对促进票据交易标准化、票据行业自律规范以及全国统一票据市场的形成起到了积极的推动作用。

 

（4）2009年到目前为止，是新业务发展与监管治理阶段。

 

2009年开始，票据市场新业务诞生和发展迅速。2009年10月，人民银行研发投产的电子商业汇票系统（ECDS）正式运营，标志着我国票据市场进入电子化的新时代，技术创新有力的促进了市场的发展。同时，人民银行印发了《电子商业汇票业务管理办法》（中国人民银行令〔2009〕第2号），作为规范和管理电子商业汇票活动的部门规章，给电子商业汇票系统运行和电子商业汇票业务的开展提供了制度支撑。2016年8月，人民银行发布《关于规范和促进电子商业汇票业务发展的通知》，扩大系统覆盖率，扩充系统功能；提高服务水平，简化业务操作；规范操作，确保业务有序开展。

 

2016年12月8日上海票据交易所成立后，人民银行制定公布了《票据交易管理办法》，明确上海票据交易所是人民银行指定的提供票据交易、登记托管、清算结算和信息服务的机构，对票据交易所新规则下的市场主体、票据行为、交易规则、结算清算等作了详细规范。2017年3月，人民银行印发《关于实施电子商业汇票系统移交切换工作的通知》（银发〔2017〕73号），决定将电子商业汇票系统（ECDS）移交上海票据交易所运营。2018年9月，上海票据交易所在技术上完成了"纸电融合"工程，全国统一的票据市场加速形成，票据交易价格更加透明。

 

为了促进我国利率市场化和商业银行服务价格市场化，监管机构出台相关政策引导市场发展。2013年7月，人民银行发布《关于进一步推进利率市场化改革的通知》，取消贴现利率在再贴现利率基础上加点确定的方式，正式确立金融机构自主决定贴现利率的市场化定价机制。2014年2月，银监会、国家发改委颁布了《商业银行服务价格管理办法》，将银行承兑费率由《支付结算办法》规定的"承兑银行应按票面金额向出票人收取万分之五的手续费"改为"市场调节价"，银行承兑费率开始与企业信用等级、承兑保证金比例等因素挂钩，票据价格体系市场化进程更进一步。

 

随着票据市场承兑规模和贴现规模的急速膨胀，各种乱象也逐步显现，监管机构为了维护市场秩序，促进市场健康发展，陆续出台了多项监管类政策。2009年4月，银监会发布《关于当前农村中小金融机构票据业务风险监管提示的通知》（银监办发〔2009〕162号），重点指出部分省市票据业务扩张过快、贴现资金流向不合理、拿贷款资金作保证金滚动签发银行承兑汇票虚增存贷款、合规风险和案件风险隐患加大，对票据市场的监管成为新常态。

 

同时伴随着新产品、新业务不断涌现，监管部门对银行理财产品、票据信托产品以及非标投资业务的监管力度逐渐加大，先后发布了《关于进一步规范银信合作有关事项的通知》（银监发〔2009〕111号）、《关于规范信贷资产转让及信贷资产类理财业务有关事项的通知》（银监发〔2009〕113号）、《关于规范银信理财合作业务有关事项的通知》（银监发〔2010〕72号）、《关于进一步规范银行业金融机构信贷资产转让业务的通知》（银监发〔2010〕102号）和《关于进一步规范银信理财合作业务的通知》（银监发〔2011〕7号）等监管文件，要求遵守真实性、整体性和洁净转让的原则，审慎规范开展信贷资产转让业务。

 

2012年2月，银监会印发《关于信托公司票据信托业务等有关事项的通知》（银监办发〔2012〕70号），禁止信托公司与商业银行开展任何形式的票据资产转受让业务，正式宣告了票据信托业务的终结。

 

2013年5月，银监会发布《关于排查农村中小金融机构违规票据业务的通知》（银监办发〔2013〕135号），对中小金融机构的违规票据业务进行整顿，打击了部分商业银行利用中小金融机构会计制度不完善的漏洞消减信贷规模的违规行为。

 

2014年4月，人民银行、银监会、证监会、保监会、外汇局联合发布《关于规范金融机构同业业务的通知》（银发〔2014〕127号），旨在规范同业业务发展，约束并压低同业业务中的非标业务，并规定了回购业务项下的金融资产属性，禁止办理商业承兑汇票的买入返售（卖出回购）。同月，银监会发布了《关于规范商业银行同业业务治理的通知》（银监办发〔2014〕140号），提出包括票据买入返售业务在内的同业业务要实行专营部门制改革，实行集中统一授权、集中统一授信、集中统一的名单制管理、集中审批和集中会计操作。

 

2014年6月，人民银行发布《关于加强银行业金融机构人民币同业银行结算账户管理的通知》（银发〔2014〕178号），对商业银行同业银行结算账户的开立和日常管理做出严格要求，制止了票据贴现、转贴现资金打款"同业户"行为。

 

2014年11月，银监会发布《关于全面开展银行业金融机构加强内部管控遏制违规经营和违法犯罪专项检查工作的通知》（银监发〔2014〕48号），决定在银行业全面开展专项检查，票据业务是其中检查的重点，包括无真实贸易背景的银行承兑汇票，关联企业之间的贸易合同审查不严，保证金来源为贷款或贴现资金，利用套开、滚动开票等方式套取银行贷款资金或掩盖票据风险等。

 

2015年12月，银监会发布《关于票据业务风险提示的通知》（银监办发〔2015〕203号），对七种典型的票据业务违规问题进行了提示，并要求金融机构全面加强票据业务风险管理，将票据业务全口径纳入统一授信范围，同时完善绩效考核，防止资金空转，确保信贷资金有效服务实体经济。

 

2016年4月，人民银行和银监会联合发布《关于加强票据业务监管促进票据市场健康发展的通知》（银发〔2016〕126号），要求严格贸易背景真实性审查，严格规范同业账户管理，有效防范和控制票据业务风险，促进票据业务健康发展。

 

2017年3-4月，银监会陆续发布了《关于开展银行业"违法、违规、违章"行为专项治理工作的通知》《关于开展银行业"监管套利、空转套利、关联套利"专项治理工作的通知》《关于开展银行业"不当创新、不当交易、不当激励、不当收费"专项治理工作的通知》，对票据业务的检查内容涵盖了此前提出的几乎所有问题。

 

2018年5月，银保监会发布关于规范银行业金融机构跨省票据业务的通知（银保监办发〔2018〕21号），进一步规范了银行业金融机构跨省开展票据业务，鼓励银行业金融机构尽快接入人民银行电子商业汇票系统和上海票据交易所中国票据交易系统，不断提高电子票据在转贴现、买入返售（卖出回购）等票据交易业务中的占比。