国务院发展研究中心原副主任刘世锦：不应把农民进城看作财政负担

中宏国研 / 2019-10-30 13:39:56

发改委近日发布了《2019年新型城市化建设的重点任务》，明确提出要全面放宽城市的落户限制。这个政策很重要，因为中国最近几年出现的一个重要的变化，就是城市化在加快，大都市圈在加快形成。这次发改委文件实际上是进一步降低大城市的壁垒。总体而言，该举措顺应了中国大都市圈加快发展的态势。目的是通过人口聚集，进一步提升城市的聚集效应，提升全要素生产率。

经济的高质量发展，最后落到实处，就是要看全要素生产率是否提升。这和大都市圈的发展，和人口的聚集都有直接关系。

文件指出，城区常住人口100-300万的城市要完全取消落户限制，不少声音会担心地方政府将面临财政支出的压力。有人担心，这项政策出台后，户籍制度改革加快并释放这些群体的消费潜力，是否能弥补各级政府的财政支出缺口？

这个问题，不要对立起来。劳动者进入城市，不仅仅是花钱，更多是创造财富。比如给农民工户口，实际上是给予他们均等的基本公共服务。有人算一笔账，农民工进城以后，每个人需要花多少钱，但他就没想到，这些人进城后，每天都在创造财富，上交税收。不能看成农民工进城是纯粹在花钱，农民工首先是在挣钱，给他自己挣钱，给国家挣钱。

我们现在进一步打开城市大门，让农民工、更多地外来人口进入城市，实际是顺应了现在中国经济转型升级的需要，即通过人口聚集进一步提高劳动生产力，提高全要素生产力，也即创造更多社会财富。

一定要纠正一个观念，即认为农民进城就是花财政的钱，或是因此财政收入缺口就弥补不上，这个观点是不对的。

当然，不同城市的情况可能有所差异。我认为，国家有大政策，但每个城市可能还需从自身的实际出发。而且，城市把门打开后，不见得外来人口就会来。我最近看到一个统计，中国有相当一批城市，比如中西部地区、东北地区，其总人口在减少。一方面，城市化进程在加快，但城市间的情况差异很大，有些城市实际上在衰落。另外一方面，一些城市在加速发展。

所以我认为，城市放开落户后，本身是很大的结构性变化。地方政府应该有比较大的自主权，根据其实际出发来决定到底能够容纳多少人口，发展什么产业，视其财政状况而定，这样可能更有利于各个城市的发展。

在加快户籍制度改革的同时，我们应该如何进行土地制度改革？户籍制度改革和土地制度改革是相辅相成的。现在把城市的门打开，农民是否要进城，要农民自己选择。

有些农村位置较好，比如处在大都市圈范围内的农村，也即平常讲的城乡结合部，其实它有很大的增长潜力，本身就能成为镇，小城市，甚至中等城市。这些农村可以就地发展，甚至有些城里人也会到它那去发展。所以，一方面，农民想进城，另外一方面，城里人也想下乡。

因此，户籍逐渐放开后，土地制度改革，实际上就是给农民选择生产要素的权利，到底是留在农村就地发展，还是到城里去？不同人的情况不一样，应交由农民自己做出选择。城里人也是如此，既可以在城里发展，也可以下乡发展。

土地制度改革，包括农村集体土地，特别是集体建设用地，宅基地，要允许其逐步入市流转。要实现资金、人员、土地在城乡间的自由流动。什么地方有发展潜力，就往什么地方流动，这样就可形成一种资源配置更加合理的、新型的城乡发展格局。来源：搜狐智库

刘世锦，国务院发展研究中心原副主任

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