四、2024年宏观政策展望

 

2024年经济工作仍需要坚持“稳中求进、以进促稳、先立后破”，并且需要加快稳增长政策的效力释放与效果显现，建议政策在以下八个方面进一步发挥作用：一是宏观政策应加强整体统筹，保持一致性、稳定性、持续性；二是积极的财政政策要适度加力、提质增效，把握政策空间并提高资金效益；三是货币政策灵活适度、精准有效，引导宽信用、支撑价格水平；四是短期稳消费和中长期收入分配改革相结合，释放消费乘数的作用；五是加快培育经济发展新动能，释放新动能的辐射带动作用；六是妥善处置房地产行业风险，促进行业平稳转型；七是稳妥化解地方债务问题，加快构建长效机制；八是进一步深化改革，释放要素市场活力，不断提升全要素生产率。

 

1、宏观政策应加强整体统筹，保持一致性、稳定性、持续性，加强预期引导、提振信心

 

在微观主体预期偏弱与信心不足的背景下，一方面，做好经济政策和非经济政策的协同，实现财政、货币、就业、产业、区域、科技、环保等政策的协调配合，将非经济性政策纳入宏观政策取向一致性评估，通过政策合力加大稳预期的力度。另一方面，需持续通过一系列稳增长措施，推动经济发展，让各部门感受到增长带来的“真金白银”。同时在过程中要不断地化解风险，从而实现稳预期、稳增长、稳就业的目标。

 

2、积极的财政政策要适度加力、提质增效，把握政策空间并提高资金效益

 

（1）合理把握政府加杠杆空间，建议赤字率3.6%、专项债额度3.7万亿

 

2009年以来，我国持续实施积极的财政政策，但实际执行过程中的“积极”程度仍然存在一定差异，2023年财政政策有所发力但节奏整体偏慢。2024年，虽然房地产等重点领域拖累有望减轻、工业生产持续保有韧性，前期政策效果逐步显性等，中国经济有望实现5%左右的增长，但当前修复基础仍不牢固，面临有效需求不足、部分行业产能过剩、社会预期偏弱等多重挑战，后续仍需政策加力，积极财政需继续发力，进一步合理把握政府部门加杠杆空间。为实现5%左右的增长，结合现阶段稳预期、稳增长、增效益的需求，建议赤字率安排3.6%、新增专项债额度安排3.7万亿较为合适。

 

赤字率建议安排3.6%，并适当向中央倾斜。一方面，万亿增发国债结转使用、专项债或继续靠前发力的背景下，2024年初预算赤字率继续安排3.8%或以上的必要性不高，可视政策效果、经济修复情况等为后续调升预留一定空间。截至2023年底，增发的万亿国债已安排资金超8000亿元，预计将在2024年初形成较多实物工作量，叠加拟提前下达的新增专项债或继续靠前发力，将对年初基建投资形成一定支撑。因此，2024年初预算赤字率继续安排3.8%或以上的必要性并不高，可较2023年小幅下降，既适度扩大支出规模满足实际需要，又“留有后手”为应对未来可能的风险挑战留出空间。另一方面，稳预期、提信心需求下赤字率不宜从3.8%水平骤降，且3.6%赤字率对实现5%的经济增长目标更为稳妥。参考近两年财政支出中基建投资占比、对GDP的影响等，在没有其他工具落地的情况下，赤字率3.6%对实现5%的经济增长目标更为稳妥。赤字分配可适当向中央倾斜，让更多的宏观调控职责回归本位。

 

地方政府专项债新增额度建议设定为3.7万亿左右。一方面，专项债作为应对经济周期性波动的有力工具以及地方政府补短板、增后劲、带动扩大有效投资的重要手段，新增限额不宜大幅下降，不利于合理引导和稳定市场预期，且难以保障大量存续项目资金接续以及新领域投资需求，掣肘基建投资发力。但另一方面，专项债“一般化”的情况逐步凸显，超七成项目本息覆盖倍数不到2倍，地方财政还本付息中专项债占比约六成，过大过快的扩张不利于财政可持续；同时专项债违规使用、闲置挪用等问题仍然存在，短时间内地方基建项目能承载的最大限额可能不到4万亿。因此，在基层三保压力较大的背景下，可小幅调降地方政府债券中专项债占比。投向上也需进一步优化，适当向新基建、新型城镇化、绿色发展、消费等有助于调结构、增后劲的领域倾斜，并适当放开作资本金的领域要求，积极探索市政管网、信息基础设施、新能源等资金需求较大、收益保障能力较强、市场化融资更为青睐的领域。

 

（2）财政政策应继续前置发力，并适当加快支出节奏

 

在积极财政政策“适度加力、提质增效”的要求下，财政政策需进一步前置发力，在保障财政支出强度的同时适当加快支出进度。各级财政部门应早谋划、早推动、早落实，在依法合规的前提下及时下拨财政预算资金，加快地方政府债券特别是专项债的发行和使用进度，进一步完善财政资金直达机制，强化多部门统筹协调力度，加快推动稳增长政策效果及时落地见效，更好提升财政政策效能。

 

（3）管好用好政府债券，提升“债务-资产”转化效率

 

一方面，更加重视有效项目储备，合理分配债务限额，从源头保障政府投资有效性。应逐步建立完善政府债券募投项目储备长效机制，持续提升项目储备数量及质量，为大规模的政府债券尤其是专项债早发快用提供有力支撑；同时限额分配应坚持“资金跟着项目走”原则，可适度向经济大省特别是制造业集中地区倾斜，避免弱区域风险进一步累积，并考量资金使用效益，对专项债资金用好用足、产生效益明显的地区积极予以支持，对于确有举债建设需求但债务水平不低的省份，或可小幅弱化当地债务水平在限额分配中的考量，但仍需确保当年与债务风险化解进度相匹配。另一方面，落实落细常态化严监管举措。用好推进有效投资重要项目协调机制，加强多部门协调，不断完善申报使用机制及配套设施建设；进一步优化政府债券尤其是专项债项目穿透式监测机制、违规使用处罚机制、绩效管理机制，强化项目全生命周期管理，并加强对相关制度落实情况的督查检查，切实发挥制度效能。

 

3、 货币政策灵活适度、精准有效，引导宽信用、支撑价格水平

 

根据中央经济工作会议的部署，2024年货币政策的“锚”有所变化，更符合现阶段我国经济社会发展的实际诉求。一是更加关注社融，从统计口径来看，社融不包括金融体系内部的资金往来，反映金融体系对实体经济的支持，与实体经济的关系相比M2更加直接，且社融中企业债券融资、表内外融资等对利率的敏感程度都超过M2，更加注重社融可持续较快增长的要求下，首先需要推动信贷合理增长和结构有增有减，并进一步提高直接融资比重；二是对价格“通缩”的关注上升，将以往的“名义经济增速”改为“经济增长和价格水平预期目标”，表明货币政策要同时支持物价回升以及经济增长，尤其是促进物价低位回升。因此2024年货币政策仍需保持一定力度，总量和结构工具需继续发力。

 

总量层面，要继续运用多种货币政策工具，保持流动性合理充裕，引导金融机构增强信贷增长的稳定性和可持续性，支撑社融可持续加快增长。与美国等经济体相比，我国存款准备金率、实际利率并不低，货币政策空间较为充足，在经济修复基础尚不稳固、降成本诉求仍存以及宏观债务风险处于高位的背景下，需适时启动降准降息，促进实体融资成本下降。同时，当M2增速相对较高，M1增速仍保持较低水平，表明当前存在一定资金空转的现象，宽货币到宽信用传导路径受阻，后续仍需进一步疏通货币政策传导机制，持续引导宽信用。

 

结构层面，再贷款、PSL等结构工具需继续发力：一方面，可进一步增加再贷款额度，加大对科技创新、制造业、普惠金融、绿色转型等重点领域的支持力度，而对经济拉动作用较弱、有效项目逐步饱和的传统领域，以及债务问题较多的区域如房地产、融资平台等，可减少新增信贷投入；另一方面，2023年12月PSL重启，政策性银行净新增PSL规模3500亿，2024年在保障性住房建设、“平急两用”公共基础设施建设、城中村改造等“三大工程”有望加快推进的背景下，可进一步增加PSL额度为三大工程提供长期稳定的低成本资金。此外，地方化债需求下，央行可为重点区域适当提供应急流动性贷款支持，但需严格防范地方政府道德风险。

 

4、短期稳消费和中长期收入分配改革相结合，释放消费乘数的作用

 

我国居民部门最终消费率仅有37.17%（2022年），还有较大提升空间，近年来消费拉动乘数高于固定资产投资乘数，当前阶段稳定与扩大消费应是扩大内需的最主要抓手。

 

短期仍建议向低收入群体发放现金或数字货币，特别是针对边际消费倾向比较高的中低收入人群。2020年开始许多国家及地区采取了直接向家庭部门派发现金的方式支撑需求及信心，2020年当年美国、加拿大、香港发放的现金约占其GDP的3%、3%与2.7%，德国、新加坡、澳大利亚、印度等国家的派发比例也超过GDP的1%。经我们估算，若针对4000万低保人群发放1000亿现金类或数字货币补贴，限定时效使用，可以直接撬动1500亿新增消费，间接撬动约5400亿新增GDP，拉动经济增长0.45个百分点。同时考虑到过往经济发展中农业反哺工业的事实，需要我们进一步考虑对农业和农民的反哺，可以考虑重点向乡村家庭发放3000亿现金补贴，约可拉动经济增长1.35个百分点。

 

中期来看，需要调整完善个税体系，包括下调中低档个税税率、延续并加大个税优惠政策力度、研究建立个人与家庭申报相结合的所得税税制等等，以促进中等收入群体的消费能力与意愿。具体来看，一是下调个税税率。我国个税收入增速长期高于居民收入和工资增速，2020年以来居民部门实际收入进一步受损，建议适当调降个税税率以扩内需、促消费。我国3%-45%七档税率自2011年以来尚未调整，可对中低档税率进行调降。二是延续并加大个税优惠政策力度。2023年8月财政部、税务总局连续出台了多项个税优惠政策，包括延续实施4项既有优惠和提高3岁以下婴幼儿照护、子女教育、赡养老人个人所得税专项附加扣除标准，后续建议根据社会经济发展状况、居民收入增速水平等继续出台优惠政策、加大政策力度，及时灵活调整专项附加扣除标准。三是研究建立个人与家庭申报相结合的所得税税制。在充分考虑所得税公平与效率的基础上，研究家庭申报所得税的可行性，制定家庭税率等级调整等配套措施，给纳税人更充分地自主选择权和一定减税降负空间。

 

长期来看，需要进一步推进收入分配制度改革，有效扩大内需。加大力度调节国民收入的分配结构和居民部门内部的收入结构，特别是提高再分配之后居民的可支配收入占比，并稳妥地缓解当前收入差距过大的问题，从而提高社会平均消费率，发挥消费乘数对经济增长的拉动作用。目前我国居民部门在初次收入分配中的占比要显著低于英、美、德以及巴西等经济体。一方面要通过持续促进民营经济发展增强经济对于就业的带动能力，一方面要通过健全城镇工资合理增长机制、提高农村居民经营性收入与财产性收入等方式，逐步提高居民部门在初次收入分配中的占比。此外，可支配收入偏低使得家庭部门面对债务所承担的压力偏大，截至2022年底，我国家庭部门还本付息占可支配收入的比重已约达14.3%，与日本持平，也高于其他主要发达国家（韩、英、美、德分别为14.3%、12.6%、7.7%与5.9%）。因此，建议进一步适当降低贷款利率，以减轻居民部门所面临的债务成本与压力。

 

5、加快培育经济发展新动能，释放新动能的辐射带动作用

 

中央经济工作会议将建设以科技创新引领现代化产业体系作为2024年经济工作的首要内容，提出要以科技创新推动产业创新，特别是以颠覆性技术和前沿技术催生新产业、新模式、新动能，发展新质生产力。在当前我国经济发展新旧动能转换的关键期，建议：一是通过包容性监管、优化营商环境，激发新业态、新模式、新行业的积极性。针对新业态、新模式，深化包容审慎监管，营造宽松包容的创业氛围，优化公平透明的法治化营商环境，为新行业发展提供良好的政策环境；持续优化政府与市场的关系，进一步优化营商环境，发挥市场在资源配置中的基础性与决定性作用，真正做到“政府的归政府、市场的归市场”，为迈向高质量发展积蓄力量。二是鼓励数字经济与其他产业、行业与企业持续融合升级，发挥数字经济的辐射带动作用。2022年，我国数字经济规模达到50.2万亿元，占GDP比重达到41.5%，位居世界第二位，仅次于美国。从占比看，英国、德国、美国数字经济占GDP比重均超过65%。建议加强关键核心技术攻关，对量子计算、未来网络等前沿技术进行提前布局，加快对关键基础软件、高端芯片、通用处理器等领域的研发突破，提升物联网、区块链、工业互联网等创新能力；促进数字经济和实体经济深度融合发展，推动智慧工厂、智慧供应链、智能车间等智能制造的建设；持续推动数字产业化升级，集中优势力量做大做强5G、物联网、大数据等数字产业，深入挖掘区块链、人工智能等领域的发展潜力。三是支持装备制造业设备更新等相关投资，加强高端制造业产业链条的协同促进，加强装备制造对相关服务业和相关消费的带动。2023年，受益于机械和汽车稳增长政策加快落地见效，装备制造业加速恢复，对全部规模以上工业增长的贡献率超四成。后续建议加大对装备制造业转型升级的支持力度，延续发展新动能。

 

6、妥善处置房地产行业风险，促进行业平稳转型

 

打破居民和市场对地产的预期偏弱、信心不足，仍需要需求端政策发力，提高居民收入的同时进一步打开需求端限制性政策，释放刚性和改善性需求。建议继续在核心一二线城市推行取消限购限贷、降低首付比例、下调存量房贷利率、提高公积金贷款额度、放松落户限制、加大人才引进等措施，进而全面放开限购限贷政策，加大对改善性住房需求的信贷支持、政策支持等。如果后续核心一线城市房市限制性政策或进一步打开，高能级城市购房需求将形成一定支撑，以及城中村改造逐步落地可直接贡献新房销售，则2024年全年销售面积或将维持在10万亿平方米左右，在房价趋向平稳的情况下，销售面积与销售额同比仅下滑5个百分点。通过一线城市房市修复带动二三线城市房市企稳，但并不意味着要走“老路”，中长期还是要妥善引导房地产行业平稳转型。

 

加快推进“三大工程”落地，为房地产行业打开新的可持续增量空间。积极推动城中村改造和保障性住房建设，据中诚信国际测算，保守估计，本轮城中村改造面积预估接近10万平，总投资规模5.4万亿元；假设2024年城中村改造相关投资额达到6000亿元、保租房建设套数小幅增加至260万套、棚改安置住房延续下滑至160万套，则可形成12814亿元投资额，对2024年房地产投资贡献率达到12%。同时，建议逐步完善“三大工程”落地的配套政策，加大对房企参与保障性住房、租赁住房建设的政策支持力度，在税收、信贷、土地供应等方面给予政策优惠；完善住房保障基础性制度和支持政策，推行“租售同权”，适当提升核心大中城市的公共服务投入，逐步扩大惠及范围；还可借鉴美国租房券项目经验，加大对低收入群体、青年群体租房补贴力度；推进保障性租赁住房REITs试点，逐步拓展参与主体与试点资产范围，加强以房企为主的市场化发行REITS支持。

 

针对房地产行业流动性风险，后续需进一步加大金融支持力度。适度调整房地产信贷政策，稳定房地产开发贷款投放，对正常经营的房地产企业“不惜贷、抽贷、断贷”；加快推进房地产贷款的“三个不低于”政策落地，增强银行关于房地产融资支持的窗口指导，着力缓解房企流动性不足与信用问题，尤其是解决非国有房企融资难问题；继续用好债券融资增信工具，鼓励房企发债缓解流动性压力，支持房地产企业通过资本市场合理股权融资；对于优质房企，持续推进《改善优质房企资产负债表计划行动方案》落地实施，围绕“资产激活”“负债接续”“权益补充”“预期提升”四个方面，有效防范化解优质头部房企风险、改善资产负债状况。

 

针对房地产不良资产和债务风险，一是建立主办银行制度统筹推进房地产债务处置工作。由对房地产企业贷款最多的商业银行承担该房企的主办银行角色，通过建立金融机构之间的信息共享和协作机制，梳理出险房企资产和负债情况，牵头金融机构开展违约房企分类处置。对于资产优质、专注主业、合规经营的房企发生暂时性资金链短缺，主办银行牵头协调其他相关银行和金融机构，按市场化原则推进展期、调整还款安排、新发贷款、处置资产偿还借款等安排；对于资不抵债、失去经营能力的房企，按照法治化、市场化原则出清，加快优胜劣汰，弱化房地产市场风险水平。二是设立专门的房地产不良资产管理机构，发挥政策性金融资产管理公司职能。从国际经验看，为避免金融风险进一步扩散，政府部门通常会设立专门的不良资产管理机构，例如美国重组托管公司、韩国资产管理公司、日本产业再生机构。建议在主银行制度基础上，由政府部门设立专属的不良资产管理机构，牵头房地产不良资产处置工作，发挥政策性金融资产管理公司职能，通过债务重组、债转股、破产清算/重整、债券转让、资产证券化、司法清收、现金清收等传统不良资产处置方式，最大程度降低房地产不良资产风险。三是引入市场化机构共同参与，丰富资产处置手段及机制。秉持市场化、法制化原则，通过引入秃鹫基金等具有不良资产处置经验的专业机构共同参与违约债务处置，充分利用其成熟的处置经验、技术和资源，解决资本结构、资产运营等问题。在传统不良资产处置手段和机制基础上，进一步丰富资产处置机制，包括但不限于拍卖、协议转让、大宗出售、创新金融产品等多元化处置方式，实现公共和市场机制的有机结合。四是盘活存量资产用于保障房建设，推动房地产向新发展模式转型发展。从国际经验看，美国重组信托公司（RTC）在化解房地产债务风险的同时，还将不良资产处置盘活为经济适用房，有效解决了中低收入家庭住房难题。存量资产盘活作为保障性住房建设的重要补充，不但有助于提高资产的价值，促使资源更有效地流通和利用，为房地产债务风险化解提供新方向，更是加快构建房地产发展新模式、推进保障性住房建设等“三大工程”的重要路径。

 

长期来看，“稳地价”无疑是“稳房价”的基础，完善土地供给制度是构成房地产市场长效机制的关键环节。当前土地供应以工业用地为主，占比超过60%，但对土地收入贡献仅10%，住宅用地供给占比不足两成，对土地出让贡献却超过70%。建议科学合理把握土地供应节奏、结构，根据人口、产业分布适当增加重点区域住宅用地供给。同时，优化存量用地盘活机制，推动集体地入市，有效盘活存量闲置、低效、破碎化土地，推进农村集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市、同权同价，提高土地要素配置效率。

 

7、稳妥化解地方债务问题，加快构建长效机制

 

目前我国地方债务总体风险可控，但结构性及区域性风险仍较突出。随着 “一揽子化债”推进，市场情绪大幅缓和，高风险区域阶段性流动性风险有所缓释，但仍需动态关注政策效果，并视情况适时调整优化。整体看，地方债务化解需把控好短期和中长期的关系。短期应持续推进控增化存，以时间换空间为抓手加快推进债务置换重组，并通过积极盘活存量资产、发挥股权财政及地方国企作用、压降宏观债务成本等缓释流动性风险；同时还应保持宏观政策的连续性、稳定性、一致性，地方化债不应对政府支出力度形成过度制约，结合当前经济形势，政府部门仍需继续发力稳增长，保持一定支出强度，一方面保证存量项目资金接续和建设、避免烂尾，另一方面合理适度确定新增投资规模，投向应与高质量发展目标相契合。中长期要注重构建债务长效机制，中央金融工作会议提出构建两个新机制，在当前经济发展处于新旧动能转换的关键时期，构建长效机制需重视完善三大机制，即债务形成机制、债务治理机制、协调监管机制，并重点做好四方面工作：一是在发展中解决问题，持续深化新旧动能转化；二是持续推进财税体制改革，在更多领域更大范围推进事权及支出责任改革，促进各级权责利匹配；三是构建债务管理长效机制，加快推动债务合并监管，并从合并口径控制债务增量、优化结构与成本，完善信息披露、风险预警、政绩考核等机制；四是处理好政府和市场的关系，合理优化公共财政投资方向，推动地方政府由生产型政府向服务型政府转变，并促进市场机制进一步发挥。从而促使地方债务发展逐步达到与经济增速相称、与政府财力相符、结构与效率相配的平衡。

 

8、进一步深化改革，释放要素市场活力，不断提升全要素生产率

 

改革以来，我国经济增长的成就离不开改革与开放对于全要素生产率的提升，但与美英日等主要国家相比，我国全要素生产率有较大提升空间。当前推进要素市场改革是促进全要素生产率提升的重要方向。一是推进要素市场化改革，建议深化土地、劳动力、资本、数据等要素市场化配置改革，打破我国要素流动不畅、资源配置效率不高的问题，如优化土地供给结构、深化户籍制度改革、明确资本在市场中的作用、培育数据要素市场等，引导资源和生产要素向高效率部门流动。

 

二是将供给侧改革与扩大内需战略有机结合，通过供给侧结构性改革推动产业升级。发挥超大规模市场优势以及高技术制造业的辐射带动作用，对云计算、大数据、物联网、工业互联网、区块链、人工智能、虚拟现实和增强现实等重点数字经济行业，通过供给侧结构性改革加大资源倾斜，推动产业升级和制造升级，通过高水平、高质量的再工业化扩大投资需求，还可以较好地改善居民部门生活、居住与出行水平。同时，通过供给侧结构性改革推动消费升级，在养老、医疗、文娱等短板领域增加高质量供给引导消费。

 

三是取消所有制区分，优化营商环境，释放市场主体尤其是民营经济的活力。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，特别是依法保护民营企业产权和企业家权益，促进全国统一大市场的建设，优化公平竞争环境，建立科学规范的市场监管体系，更好发挥政府作用；纠偏所有制歧视，改变行业准入、项目招标、资金获取、国家安全等方面事实上存在的有悖公平竞争的潜规则，以此作为营商环境建设的重要内容；取消所有制区分，不再区分国企民企，改为按规模、行业、技术类型等特性划分企业，并以这些特性制定相关政策；支持民企通过资本融合等方式进入更多市场领域；重视国企效益考核，有序清退低效的僵尸国企，等等。

 

四是增强创新在经济发展中的驱动作用。强化企业创新主体地位，通过税收优惠政策或科技奖励项目，鼓励企业设立研发机构、增加研发资金投入；支持大中型企业联合产业链上下游有优势有条件的企业、科研院所组建创新联合体或创新联盟，加强产业链共性技术攻关，制定行业技术标准，推动产业链上中下游融通创新；鼓励企业承担国家重大科技专项、重点研发计划、自然科学基金等省级以上重大科技项目和关键产品攻关，全面落实现有奖补外，在人才计划、职称评审等方面优先支持研发团队。对于暂时卡脖子的领域，加大对外经贸往来，利用市场博弈获取外部支持，加大创新研发；围绕重点产业链布局创新链，加快攻克关键核心技术，促进产业链迭代升级，提升产业体系自主可控和安全可靠水平。对于有替代空间的领域，逐步实现国产替代，保障经济安全。

 

作者：经济观察报