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陈清泰:中国产业政策背景、特点与反思

我们的产业政策并没有严格的规范,它已经成为政府以行政力量干预产业和企业的各种政策措施的总和,而且是强干预型的,没有明确的定义和边界,目标有时甚至会超过经济路线。进入新世纪,追赶期逐渐过去,市场化程度逐渐提高,强干预型产业政策的弊端越来越明显。

去年开始关于产业政策的大讨论非常有价值,刚才吴敬琏老师讲讨论走到死胡同,成了“要和不要”的问题。但从另外一个侧面看,这个问题引起的一些大讨论需要重新评估,需要反思既往产业政策做的怎样,下一步应该怎么做,这对中国来说特别重要。

过去20多年来,我一直关注产业政策,在若干年的时间,又在参与产业政策的制定和实施,这里从观察的角度讲点自己的看法。


 

中国产业政策引进的背景

    吴敬琏老师刚才讲,产业政策在1987年引进以后,中国政府几乎没有“打壳”就完全接受,而且放在了经济政策的中心位置。这有三方面的原因,一是因为中国当时处在计划经济体制下,即使到90年代,仍受国家控制的工业,按照计划的方式占70%,国有企业在当时所占比例大约为70%,民营经济处在边缘地位。而到底民营经济能不能发展,发展了是不是走资本主义道路,这个问题还没有完全解决。

    那时,价税财改革还没有启动。这时,产业政策作为政府管理产业和管理企业的一种形式,可以和当时的计划经济、计划思维、计划经济的管理方式很好地对接,基本不会触动政府主导生产要素配置的全部,也不会动摇政府主导经济增长的地位。

    因此,国家计划管理退坡,由产业政策接手,这成为当时政府的一个可行选择。因此,中国的产业政策有很强的中国特色。

 

另外一个背景是,进入20世纪90年代,中国经济发展进入追赶期,重复发达国家已经走过的过程。大力发展基础产业、基础设施,这些与国土资源规划有密切的关系。当时,政府有一定的信息优势,未来一段时间内的社会需求是可以预测的。

   政府以产业政策为抓手推动追赶期的经济增长,依托国有企业进行大规模投资,使中国在较短的时间内走过了经济发展追赶期。这个阶段,产业政策对中国来说,产生了正面作用。

   接受产业政策的第三个背景,是当时重要领域当中的主要市场主体是国有企业和国有银行。政府既是所有者,同时又承担着管理企业和银行的责任。在这时,政府和企业都认为和过去刚性特别强的计划经济相比,产业政策是一种进步。因为和原来的计划管理相比有进步,不仅政府愿意接受产业政策,当时的企业和银行也愿意接受。

    由于这三个条件,政府按照当时自己的理解,为我所用地接受了产业政策。所以,中国的产业政策和其他国家或地区的产业政策有很大差别。当时引进产业政策之后,相对弱化了政府对企业的直接干预,一定程度上增强了企业的活力。

   同时,结合20世纪90年代抓大放小、减员增效、政策性破产等措施,产业结构在90年代中后期得到一轮改善。在这个阶段,我认为产业政策还是起到了正面效应。

 

中国产业政策的特点

中国的产业政策和其他国家的不一样,有自己的特点。我简单归纳了一下,在横向和纵向产业政策中,在一定时期与场合,确实发挥了正面效应。比如在20世纪90年代或者之后的一段时间,产业政策为产业发展创造里了 一些基础条件,产生了好的效果,包括基础设施建设、知识产权保护、研发,都起到正面效应。

    另外,中国在一段时间实施了16个重大专项,之后又加了三个重大专项。这些重大专项也是产业政策非常重要的一次实践。

     这些重大专项,我参加了两个。我认为,它们首先体现了国家的重大需求,都有后发追赶的性质。其次,政府有一定的信息判断力,也并不直接进入市场。再次是从长远看,重大专项有可能形成或裂变出有市场前景的产品和产业。最后,这些产业想“翻身”,投资规模巨大,短期之内难以有效益,市场投资者近期没有投资欲望。这时候,政府采取较大的力度支持发展,对产业升级有促进作用。

    这是我们实施纵向产业政策当中一些比较好的案例,尽管在实施当中也有很大的争论。

     国的产业政策很长时间继承了计划经济的管理理念和管理方式,形成了中国式的强干预产业政策,较大程度上保留了政府对资源的配置。进入新世纪,追赶期逐渐过去,市场化程度逐渐提高,强干预型产业政策的弊端越来越明显。

 

强干预政策主要有三个工具:

一是政府直接差异化地配置资源。比如土地和矿产资源,给谁不给谁,完全是政府直接选择,这是不平等条件下的选择。

   二是在市场准入上实施选择性的限制性审批,对各个地方而言是不平等的。哪一个地方政府的话语权更强,项目可能会比较顺利地获得审批。另外,企业中也存在不平等,国有企业可能更容易获得审批。

    三是政府认定新兴产业和战略性产业,由政府来统筹规划系统布局,而且还明确发展时序,在哪一个时间到什么节点同时调动财政税收金融的力量促其发展。在实施过程中,政府绕过竞争的筛选,自己来认定依托企业,自己来确定产业聚集地。与此同时,以防止一哄而起,防止盲目投资,避免恶性竞争,提高产业集中度为名,把大量新进入者挡在门外。

    在政府的强干预下,由于市场导向的作用被政府替代,投资的盲目性和被误导的风险在上升。我认为,现在产能之所以过剩到超常规的程度,可能与此有关系。在这种干预下,由于新进入者被拒,竞争不足,削弱了企业的创新动力;由于可以吃“偏饭”,扭曲了生产成本;由于补贴过度,使企业产生了惰性和依赖;由于审批有很大的随意性,也造成了腐败。

       中国产业政策还肩负着培育大型企业的责任,政府一直在主导经济增长,需要有抓手,因此往往把企业作为政府行政管理的工具。企业太分散,政府不好管理,所以需要大企业。产业政策就持续保持“规模崇拜”、规模导向,比如坚持“有保有压”、“扶优扶强”。

    “有保有压”指的是“保”国有企业和大企业,“压”指的是非公企业和小企业。“做大做强”,谁是主体?政府是主体。为了“做大做强”,一方面通过市场准入限制,一方面设立和保持行政垄断。

   通过“拉郎配”等措施,由政府做大做强,由政府来培育实力雄厚的、具有强大竞争力的大型企业和企业集团,使之成为国民经济的支柱和参与国际竞争的主要力量。

   大企业并非都不好,问题在于,具有强大竞争力的大型企业和企业集团,到底是市场竞争的结果还是政府通过产业政策必须实现的目标?到底是由企业竞争力造就企业规模,还是以企业规模来提升企业竞争力?在这些问题上,我认为都搞错了。

    由于受到体制局限,产业政策被赋予特殊功能,这也是其他国家所没有的。政府既是国有企业的管理者,又是产业政策的制定者和实施者。

 

另外,国有实体企业和国有金融、国有银行保持着关联关系,这使得产业政策不可能公平地对待各种市场主体,政府不可能保持市场中立,产业政策显性或隐性地都有保障公有制为主体、国有经济为主导、做大做强国有企业的功能。

   产业政策成为保持垄断、保持企业所有制、阻碍市场准入的工具,比如2006年政府部门明确宣誓,国有企业要在七大产业保持绝对控制,九个产业保持较强控制,而国务院出台两个促进民营企业发展的36条,仍然没有打破“玻璃门”和“旋转门”。实际上,产业政策被赋予了一种特殊功能——保留旧体制。

   国家有产业政策,地方也用产业政策的名义作为推进地方发展的工具。一方面通过市场壁垒,以廉价土地超规模地减税让利措施来支持特定企业与本地企业。另一方面实施投资换市场政策,吸引外来企业投资。地方还有种种形式来阻止本地企业被外地企业并购,阻止本地企业对外地投资。类似的壁垒不仅中小城市有,北京、上海这样的大城市也有。这些以产业政为名而实施的无规制、无边界的干预割裂了市场,破坏了市场秩序。

 

在我看来,我们的产业政策并没有严格的规范,它已经成为政府以行政力量干预产业和企业的各种政策措施的总和,而且是强干预型的,没有明确的定义和边界,目标有时甚至会超过经济路线。

   如果对产业政策做总体评估,我的基本看法是,在经济发展的追赶期,现在的产业政策有失有得,得大于失。在进入创新发展阶段,现在的产业政策有得有失,可能失大于得。当前经济向创新驱动转型时,现行产业政策的负面效应已经非常明显。

  比如,中国电动汽车的发展,政府反反复复地以防止一哄而上、过度投资等为名保护大企业,出台政策,限制中小企业发展。中国出不了特斯拉,因为汽车行业仍然需要市场准入。政府按照传统大企业的条件设置门槛,不是传统汽车行业,要想进入汽车产业难度非常大。新的进入者,比如原来互联网企业进入电动车行业时,对电动车有新的定义,不愿意采取底特律的生产方式。但产业政策不允许,目前还在胶着之中,没有解决。

    现在,中央已经提出,要把竞争政策放在基础地位,但有的政府部门还在研究如何制定产业政策,而不是反思产业政策,实现产业政策的转型。

   我认为,我们的讨论很有价值,建议学术单位静下心把中国将近30年的产业政策实践认真做一次梳理,从理论上得出分析结果,为下一步中国到底应该在哪些方面发挥产业政策,哪些方面应该发挥竞争政策的作用,提供更有说服力的方案,有利于政府政策的转型。  

 

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