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推进PPP模式应注意的问题和对策

【内容摘要】PPP作为一种新的融资模式,既是发挥市场配置资源效应的有效途径,又能促进政府职能的转变。最重要的在当前我国地方债压力较大,新型城镇化基础设施建设资金缺口巨大,如何有效调动社会资本参与公共基础设施建设具有重要意义。但是,这一模式从制度建设到运营管理,在中国都还不足够成熟,还有很多值得注意的问题。

 

【关键词】 PPP模式  政府职能转变 

一、PPP模式在我国的推进

PPP在我国并非全新的事物,上世纪90年代就已出现PPP项目。1997年竣工的福建泉州刺桐大桥是我国最早采用引入国内民营资本的BOT方式建设的项目。当时是以弥补基建投资资金缺口为主要目的,由于新的模式缺乏好的制度性环境,使得该项目没有起到很好的示范效应。2004年,建设部颁布并实施了《市政公用事业特许经营管理办法》(建设部令第126号),将特许经营的概念正式引入市政公用事业,并在城市供水、污水处理及燃气供应等领域发起大规模的项目实践。各级地方政府也纷纷以126号令为模板,先后出台了大量地方性法规、政府规章及政策性文件,用于引导和规范特许经营项目开发。中国式PPP进入新一轮发展浪潮。但是,此时的PPP项目仍然缺乏顶层设,地方政府实用主义推动下的PPP问题仍然不少。

当前,中国经济发展已进入新常态,处于经济增速放缓、结构调整、转型升级的重要时期。经济发展还需要保持适度的投资规模,同时,很多关系民生的公共基础设施成为经济和社会发展的短板,需要加大投资力度。但是我国有些地方政府财政债务负担严重,政府财政资金吃紧,经济发展需要保持适度公共投资规模与地方政府短期偿债压力过大之间的矛盾越来越大。于是,融资需要创新,制度也需要创新,新一届政府开始从顶层设计上加大对PPP模式的支持。201311月,中共十八届三中全会决定允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。20145月,财政部政府和社会资本合作(PPP)工作领导小组正式设立,特许经营立法工作重新启动。2014年以来,国家各领域更是将PPP模式的研究和应用推向高潮,国务院和财政部更是颁布多项支持PPP开展的文件和指南。2015522日,国务院办公厅转发财政部、国家发展改革委、中国人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》,《意见》提出:在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域,鼓励采用政府和社会资本合作模式,吸引社会资本参与。如此广泛地推广PPP模式,是前所未有的。

二、我国大力推进PPP模式的原因

PPP模式当前在我国的推进是在国家政策支持下进行的,国家通过制定各种支持性的政策文件,积极推动PPP模式在全国的基础设施建设方面的运用,这既是我国当前经济发展的需要,也是我国体制改革的需要。

(一)这一模式能有效解决我国基础设施投资中财政资金不足问题。根据全国人大常委会审计的议案显示,截至2014年末,地方政府一类债务余额15.4万亿元,政府负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务8.6万亿元,三类债务共计24万亿。预计2015年末地方政府债务率为86%,虽未达警戒线,但不乏有地方债务率远超过100%。目前各地方政府可以根据自己的发展规划,针对具体项目重新选择适合化解债务的PPP具体操作模式将债务盘活,有效缓解政府债务压力,降低地方融资平台的融资风险。

(二)这一模式是国家财政制度创新发展的内在需求。PPP模式注重市场机制,引入社会资本,平滑年度财政间财政支出,符合资源优化配置、促进社会公平的现代财政制度要求。

(三)这一模式有助于激发经济活力。通过PPP模式,引入市场机制,让社会资本有机会进入公共服务领域,形成经济新增长点,也是中国走向现代化的全面改革过程中发展混合所有制经济以解放生产力的战略选择。

(四)这一模式能够促进公共服务效率的提高。在公共服务领域推广PPP模式,能够促进国家治理体系和治理能力的现代化,打破公共服务领域的准入限制,激发市场主体的活力和创造力,最大限度地利用社会资本方的资金、技术、人才和管理经验,来提升公共服务的供给质量和效率。(阅读全文请订阅)

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